宁夏城镇化发展：现状、逻辑缺陷与实施路径

王庆锋 姜羽

摘 要：2020-2035年期间的15年时间，中国乡村尤其是中西部地区的乡村振兴的重点是保底式的、基础的，城镇化的快速发展需要乡村的稳定和保底。宁夏乃至尤其是西部大部分地区将仍然处于城镇化发展阶段，研究以宁夏城镇化发展为蓝本，指出了宁夏城镇化发展的逻辑缺陷，提出了实施路径。

关键词：城镇化;现状;逻辑缺陷;实施路径

为加快推进宁夏新型城镇化，以《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》为城镇化建设蓝本，宁夏陆续出台了《宁夏回族自治区空间规划（2016—2030年）》、《自治区党委人民政府关于加快推进新型城镇化的意见》、《宁夏回族自治区新型城镇化“十三五”规划》、《自治区党委人民政府办公关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》等一系列重要政策文件，为全区城镇化发展提供了顶层设计和政策保障。

一、城镇化的概念与特征

1.乡村、城镇化

乡村不仅是农村居民生活、生产、娱乐活动为一体的场所组合，也是“往上数三代你的祖宗也是农民”城市居民情感的归宿。根据人口迁移规律，城镇化过程是农村向城市迁移再到城市郊区迁移过程的前半段路程，是农村居民城市化、工业化的过程。城镇化是指以不牺牲种植业（粮食作物生产和经济作物生产）、畜牧业、林业和渔业生产，在保护区域人类聚落群体的经济利益、社会效益和生态保护的基础上，从市场出发，考虑经济比较优势和获得成本的高低，先行产业过渡，以实现由原来的的农业依赖性到保障性，发展工业，最终达到服务业为主要业态的过程。城镇化强调公共属性，着眼农民，涵盖城乡，以实现公共服务体系的均等化和基础设施一体化为过程和最低要求，实现共同富裕。

2.城镇化的特征

从经济地理学和区域经济学的角度看，城镇化一般指人口聚落群体在区域空间内的变迁过程，泛指农村人口大范围地向城镇迁移和流动的过程，从而引起一系列生产、生活和生态问题的现象。它有如下方面的特征：人口的迁移、城市面积的扩张、社会的变迁、经济发展方式和生活方式的转变和环境的改变。

二、宁夏城镇化发展现状

近年来，伴随宁夏“一带一路”建设、新时代西部大开发、内陆开放型经济实验区、银川综合保税区等区域协调发展战略的扎实推进，宁夏地区农业人口转移市民化步伐加快，2019年12月，宁夏区常住人口694.66万人，其中，全区居住在城镇的人口为415.81万人，城镇化率为59.86%，居住在乡村的人口为278.85万人，占40.14%。进城落户人口增加，使更多的农村人口转变为城镇居民，享受到城镇基本公共服务和社会保障，真正实现由“乡”到“城”的转变。具体措施：大力促进城乡融合发展，培养新型农民;因地制宜优化城乡空间布局，建设一批优势特色产业小镇如可以依赖休闲农业、特色优势产业、田园综合体，发挥这些城镇对乡村的示范带头作用;推进公共服务属地人口全覆盖，保障符合条件的未落户农业流动人口享受基本社保体系和公共服务体系。

1.人口增长稳中有升 区域增长差异明显

2019年12月，宁夏回族自治区常住人口694.66万人，占全国大陆总人口（全国大陆总人口140005万人）的4.96‰，在全国34个省、自治区、直辖市、特别行政区中排名31位（后三位是青海、西藏和澳门）。其中，银川市229.31万人，石嘴山市80.59万人，吴忠市142.25万人，固原市125.05万人，中卫市117.46万人。在22个县（市、区）中，人口增速最高的为金凤区，增长9.01%;最低的为青铜峡市，增长0.08%。

2.劳动年龄人口比重下降  川区人口增速明显

2019年12月，宁夏全区常住人口694.66万人，0-15岁人口为155.19万人，占总人口的22.34%;16-59岁人口为442.5万人，占63.7%;60岁及以上人口为96.97万人，占13.96%。自2017年起，宁夏劳动年龄人口的比重连续3年下降。

2019年12月，山区9县（区）常住人口为236.03万人，占全区常住人口的比重为33.98%，比2018年末增加1.47万人，增长0.63%，比重下降0.11个百分点;川区常住人口为458.63万人，占66.02%，比2018年末增加5.08万人，增长1.12%，比重上升0.11个百分点。随着银川都市圈以及沿黄城市带的大力发展，川区人口比重上升，增速快。

3.宁夏产业-就业结构演进

新中国成立以来尤其是改革开放以来，宁夏同全国其他省区一样，三次产业结构模式同样经历了“一、二、三”→“二、一、三”→“三、二、一”的结构演化。1949年全区三次产业结构比为84.1：3.5：12.4，直到1970年，第二产业在经济总量中的比重超过第一产业和第三产业，三次产业的构成为31.7：41.6：26.7。1978年三次产业结构为23.5：50.8：25.7，随着工业化进程的加快，从1998-2012年，全区工业增加值年均增长14.1%，2012年全区三次产业结构为8.0：49.7：42.3。党的十八大以来，调结构、保环境，三次产业结构更加合理，2018年全区三次产业增加值的比例为7.6：44.5：47.9。

由于资源禀赋、地理位置、政治经济、文化历史因素影响，宁夏五市区域经济发展差异显著，从五个地级市经济总量占全区比重看，2018年，银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫市生产总值分别占全区总量的50.7%、16.2%、14.3%、8.1%、10.8%。銀川市所占比重为50.7%，历史因素纵向对比，比1978年提高17.6个百分点。从一、二、三产业比例关系看，2018年与1978年相比，五个地级市第一产业增加值占生产总值比重均有明显降低，银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫市第一产业所占比重分别降低17.2个、11.7个、20.0个、46.6个、34.9个百分点;第三产业增加值占生产总值比重均有明显提高，分别提高24.6个、19.4个、14.5个、33.5个、19.5个百分点。

三、宁夏城镇化的逻辑缺陷

1.产业支撑不足 城镇聚集能力较弱

由于先天资源禀赋较少，经济基础薄弱，宁夏全区产业与城镇融合、协调发展不够，新中国成立以来，宁夏一直依赖于传统能源工业和“天下黄河富宁夏”的农业发展经济。由于技术落后，土地资源肥力匮乏，产业规模整体较小，依靠传统农业和能源工业吸纳人口进城作用不够明显。沿黄城市带产业布局统筹不足，同质化问题比较明显，园区土地集约利用率不高、单位产出效益偏低。中南部城镇产业聚集能力弱，县域经济发展不充分，县城对周边村镇辐射带动作用不明显。

2.户籍城镇化水平较低 城镇化质量有待提升

2015年，宁夏全区城市（县城）、建制镇建成面积分别为630.22平方千米和168.77平方千米。常住人口城镇化率为55.23%，户籍人口城镇化率为40.60%，由于资源的限制，有相当一部分进城未落户常住人口不能充分享受社会公共服务保障和基础设施体系。在新型城镇化政策鼓励下，农民进城购房意愿较强，但受传统思想、农村土地作用（社会保障，蓄水池）、惠农政策、城镇就业后顾之忧等因素影响，农业人口进城落户积极性不高，城镇人口“二元化”现象制约城镇化综合质量的进一步提升。

3.基础设施较为薄弱 城镇特色不明显

我区城镇基础设施建设相对滞后，除人均道路、公共绿地面积排在全国前列外，污水和垃圾处理率、排水管道密度等多项指标处于全国中下水平。县城以下建制镇基础设施水平偏低，个别县城也存在供排水设施不完善等现象。城镇特色不突出，风格不鲜明，历史风貌保护和文脉延续不够，可持续性发展能力较弱，经营理念和经营模式亟需改进。

4.交通网络不完善 城镇之间联系不紧密

我区处于全国主要铁路运输网络边缘，是全国为数不多未开通高铁的省区之一，国际、国内航线不足，尚未形成体系完善的快速立体交通网络。自银川中卫高铁开通以来，沿黄城市带（银川-吴忠-银川）城际交通有所改进，但由于受到经济发展程度和人口密度的影响，城际快速轨道交通体系效率和效益有待改进。城镇公共交通体系有待完善，公共交通体系分担率普遍较低。

5.城镇集约节约水平不高 生态环境保护压力较大

由于我区地处西北内陆，土地生产效率普遍较低，受此影响，城镇用地规模扩张较快，但用地效率偏低，宁夏全区城市人均建设用地面积远超国家人均标准。城镇开发建设挤占农用地、湖泊湿地、绿地等现象时有发生，固体垃圾、污水、废气等污染物不能完全有效处理。

四、宁夏城镇化实施路径分析

1.加强小城镇化建设 有序推进农业人口向城镇转移

以特色产业作为推动小城镇健康发展的主要抓手，坚持一镇一品、一镇一业，聚焦乡村振兴与文化旅游、乡村振兴与生态移民、乡村振兴与商贸物流、乡村振兴与休闲农业、乡村振兴与旅居养老等特色产业融合发展，吸引各类生产要素向小城镇集合，健全乡镇服务体系，加速人口户籍流动，形成一批产业有优势、功能又齐备的特色文化、旅游和生态小镇，近年来，宁夏先后评出了永宁县闽宁镇原隆村、隆德县陈靳乡新和村、泾源县大湾乡杨岭村、青铜峡市叶盛镇地三村等十大产业示范村。

农业人口向城镇转移是城镇化的实施目标和途径，宁夏2020年城镇常住人口将达到440万人，常住人口城镇化率达到60%左右。有序推进农业轉移人口市民化，不仅要解决城镇住房、城市就业、医疗、教育、养老等系列生计问题，而且需要通过加速社会融合、分担保障成本、健全配套体系等具体措施，稳步推进农业转移人口进城生活落户，打破进程非户籍化农业户口人员“两栖”状态，共享城市公共服务，确保城乡居民和农村进城人口共享改革发展成果。

2.全面提升城市服务功能 促进农村人口就近城镇化

城镇是人类社会发展高级状态的人类聚集空间，是人类从事工业和服务业的生产和生活场所，具有交通、商业、城市服务等集生产、生活和娱乐一体化的场所。为适应城镇化发展要求，全面提升生活水平，从城市空间的总体规划和设计、市政基础设施建设、公共服务能力和水平、城镇功能调整和分区、城市经济历史定位、城市品位和群众生活质量、生态绿色城市和文化传承等方面着手，这里提升城镇服务和城镇化建设。

加快灵武、红寺堡、同心、盐池、西吉、中宁等10个县域中心城市建设，优化空间布局和功能定位，到2020年，10个主要县城承载城镇人口100万人左右，占全区城镇人口的23%。

3.强化综合交通网络支撑 加大产业就业支撑

加快交通基础设施建设，打通主动脉，促进公路、铁路、航空有效衔接，加快构建以快速交通为骨干、连通全国交通网络的综合交通运输体系，大力完善区内路网，提升道路质量，支撑银川都市圈建设，带动全区城乡一体化发展。

统筹城市空间结构调整和产业布局优化，促进一产提质增效、二产转型升级、三产加快发展，构建新型城镇化产业支撑体系，以城聚产、以产兴城、产城联动，在农村形成规模化种植、科学化养殖、休闲式旅游、生态式养生的具有优势特色的支柱产业。加快城市建设和产业发展，强化分工协作、错位发展，构建中卫和固原为核心的区域中心城市，成为带动宁夏中南部生态保育、人口聚集、产业发展的核心地带。2020年，“两副”城市（中卫和固原）承载城镇人口50万人，占全区城镇人口的11%左右。固原市突出“绿色固原、红色六盘山”的城市特色，引领特色农产品生产、加工和特色文化旅游城市。中卫市突出“沙漠水城、花儿杞乡”城市特色，借助一带一路和向西开放的国家战略，早日建成成为西北交通物流节点城市、旅游休闲度假城市、云计算产业基地。

4.优化村庄布局 建设美丽乡村

调整优化村庄布局，结合城镇化发展，积极推进村改居和空心村整合、搬并，重点建设中心村，适度发展一般村。到2020年，全区行政村调整为2100个左右，自然村调整为11400个左右。遵循城乡差异化发展规律，统筹推进新农村建设，到2020年，所有乡（镇）、行政村建成田园美、村庄美、生活美、风尚美的美丽乡村或田园综合体。

5.提高城市治理水平 完善体制机制

通过深入推进依法治市、改革城市管理体制、完善城市治理结构、强化建筑质量安全管理和城市综合防灾减灾体系等方面，创新城市治理方式，全面提高城市建设管理水平。创新和完善人口服务和管理制度，深化土地管理制度改革，创新生态环境保护制度和城镇化资金保障机制。

五、结论和建议

以建设新型城镇化示范区和“一带三区、一主两副”的宜居宜业的美丽宁夏为目的，以沿黄城市带为主体，以银川都市圈為核心，优化城镇布局，建设1个区域中心城市，4个地区城市，10个县域城市，127个乡镇，形成“区域中心城市→地区中心城市→县域中心城市→镇”四级级配合理的城镇体系。2020年，宁夏全区常住人口城镇常住人口数量达到442万人，城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到52%左右。

以银川为中心，构建包括石嘴山、吴忠和宁东组团式一体化发展的银川都市圈，形成“一河两岸三城”的格局。到2020年，银川都市圈城镇人口规模达到310万人左右，占全区城镇人口的70%以上。石嘴山市和吴忠市分别突出“山水园林”和“水韵吴忠”城市特色，主动融入银川都市圈。吴忠市重点发展独具特色的“一河两岸、双城一体”（利通区和青铜峡市）滨河城市格局，提升健康产业和先进装备制造业基地进程。石嘴山以老工业城市基地改造和资源型城市产业转型升级为契机，大力发展新材料及先进装备制造业、以“天下黄河富宁夏”的黄河为资源，发展大健康和旅游度假城市。

参考文献：

[1]宁夏回族自治区人民政府.宁夏回族自治区新型城镇化“十三五“”规划，2017

[2]宁夏回族自治区统计局.经济结构优化升级 发展协调性持续增强——新中国成立70周年宁夏经济社会发展成就系列报告之四

[3]宁夏农业农村厅.宁夏回族自治区农业特色优势产业发展布局“十三五”规划

[4]宁夏农业农村厅.宁夏回族自治区现代农业“十三五”发展规划[DB/OL].2017

[5]于明辰.城镇化推动乡村振兴途径及绩效评价研究.浙江海洋大学，2019

[6]西北农林科技大学.中国西北乡村类型与特征调查报告.中国科学报，2018.11.21.第008版

[7]宁夏回族自治区统计局、国家统计局宁夏调查总队.宁夏统计年鉴，2019、

作者简介：

王庆锋（1979--）男，河南林州人，副教授，主要从事农业经济理论与政策、乡村振兴与城镇化融合发展等方面的研究。

姜羽（1980--）女，吉林东丰人，副教授，主要从事新型城镇化、生态移民等方面的研究。