德国与我国食品监管的差异及启示

2020-12-07韩世鹤高媛杨洋李立

现代食品·上 2020年10期

韩世鹤高媛杨洋李立

摘要：通过分析德国食品安全监管的经验和做法，以及与我国在食品安全监管机构、职责、法律法规体系、标准体系等方面的差异，提出完善我国食品安全监管的建议。包括提高监管效率、完善法律法规制度、树立风险管理理念、加强风险交流等8个方面。

关键词：监管机制;法律法规;预警体系;突发事件;风险监测

Abstract：Through the analysis of the experience and practice of food safety supervision in Germany， that is， the differences between Germany and China in food safety supervision institutions， responsibilities， laws and regulations system， standard system， etc.， the government suggestions on improving food safety supervision in China are put forward. It includes improving supervision efficiency， perfecting laws and regulations， establishing risk management concept and strengthening risk communication.

Key words：Mechanism; Laws and regulations; Warning system; Emergency; Risk monitoring

中图分类号：D912.1;F203

德国是由16个州组成的联邦制国家，德国食品安全监管体系最突出的特点是实行单部管理，分级负责，这是德国联邦体制的核心思想[1]。联邦政府、每个州和各地方政府都设有负责检查食品的监管部门，设立了覆盖全国的食品检查机构，以保证国家制定的食品法得到实施，保证食品生产和流通的每一个环节能得到严格的检查和监督。构建了相互协作、运行高效、统一协调的食品安全保障机制。从2006年1月1日起，欧盟食品安全系列法规全面生效，食品安全监督管理成为一个统一透明的整体，建立了欧盟食品和饲料快速警报系统（RASFF），覆盖从“农田到餐桌”的食品安全监管网，促进了利益相关方的交流与合作[2]。

德国在监管者、生产者、经营者、消费者间形成了共同执行与自觉遵守的统一认识。在保证消费者身体健康的基础上，确保消费者不被生产者和销售者欺骗，赋予他们对食品应有的知情权，赢得消费者的充分信任。同时以食品生产各环节、食品追溯程度、食品风险评估与风险管理分离原则和风险交流公开化原则等作为执行原则，由一个独立部门对食品安全进行监督管理，但政府的其他机构、企业和消费者也会参与其中[3]。

1 德国食品安全机构及职责

德国食品安全機构如图1所示。联邦食品、农业和消费者保护部（BMEL）：主要负责消费者政策和食品安全。对内统筹宏观管理工作，对外代表德国负责同欧盟当局联系和沟通。主要职能为领导食品安全管理，拟定食品安全领域的法律草案及颁布法令、制定与组织协调全国监控计划，转化欧盟相应法规，并对全国畜牧养殖、屠宰、食品（包括植物产品）加工、食品安全以及消费者保护工作进行管理和指导;法规执行由隶属各州政府相应职能部门负责，BMEL没有被授权对各州执行情况进行监督。

德国联邦风险评估研究所（BfR）：职责范围是在不受政治或社会利益影响的条件下，以科学为基础开展风险评估（例如植物保护产品上市批准前的风险评估），并提供政策建议。在此背景下，BfR得到15个独立专家委员会共约200名委员会成员的支持。

联邦消费者保护和食品安全局（BVL）：工作重点是风险管理，BVL与联邦州共同协调食品监察和监控项目，以确保德国所有16个联邦州的监测方法和结果有可比性[4]。组织全国16个州和30个实验室共同制定全国残留监控计划，协调残留监控参与机构和实验室的工作，收集、评价和汇总各实验室的检测结果，传递有关信息，接受并执行欧盟制定的残留监控计划、食品安全预警工作。

德国由16个联邦州组成，每个州的规模有较大差异（每个州的居民在100万～2 000万）。德国宪法赋予各联邦州较大的自主权，可以自行决定食品安全法律的组织实施和执行。德国16个联邦州在原则上负责执行法律，职责是执行落实各项监管措施，乡镇一级机构负责食品监督具体事务，如检查和抽样等具体工作，县一级机构进行服务性和专业性监督，州一级机构负责监督、设立机构和颁布规定。各州政府负责协调和制定监管计划，根据企业类型等对每家企业进行打分，有专门的打分表格，根据企业得分，确定监管频次。

2 我国和德国的机构职责和协调机制对比

2.1 食品安全机构职责对比

我国食品安全监管体系以分段监管为主，品种监管为辅，由卫生健康委、农业农村部、市场监管总局、海关总署、商务部和国家粮食局等多个部门共同管理。德国采取中央和地方两个层面分工协作，风险评估与风险管理职能分离的管理模式，职责清晰，并以风险评估为科学基础开展风险管理。分段监管模式使各部门能较好的进行段内监管，但段与段之间易形成真空，目前监管部门之间还未形成有效的沟通交流机制，并未真正实现全过程监管。

2.2 食品安全协调机制对比

在我国国家层面，国务院食品安全委员会作为一个高层次的议事协调机构，负责协调解决食品安全中的重大问题，具体工作由市场监督管理总局承担，国家市场监督管理总局既承担了综合协调工作，又是分段监管的主要管理部门。协同国家卫生健康委员会、农业农村部、商务部等对食品供应链全链条进行分段管理。在地方层面，县级以上地方人民政府统一负责、领导、协调、组织本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。关于德国的食品安全协调机制，BMEL对内统筹宏观管理，BVL作为德国与欧盟委员会交流的国家联络点，也是与欧盟食品兽医办公室（FVO）协调食品安全法规实施的“协调员”，以及欧盟在德国实施消费者健康保护和食品安全快速预警工作的“预警员”。科学工作由BfR承担，为BMEL提供咨询，同时又得到BVL的支持。各州政府组织实施、协调本州的食品监管工作，与BMEL一起共同制定应对突发事件的立法草案，县市的监管部门负责对食品链上的每一环节的监督。单部管理、分级负责的管理模式，职责清晰，由风险评估部门针对各种风险及时形成评估报告，在风险来临和应对突发危机时，由成员单位、产业协会、供应商和消费者等交流研讨，确定相应措施应对风险，化解食品安全危机。

2.3 差异性分析

中德两国均建立了独立的风险评估机构和风险管理机构，实现两者分离。我国的风险评估部门隶属于卫生健康委，并不是国家层面独立的评估机构，存在一定的局限性。但德国的食品安全管理以“风险”为中心，注重将风险识别贯穿于整个风险管理中，引入各种力量促进对风险态度和认知的沟通与交流，从而来实现对食品风险的预防与控制。BMEL开设了“我们吃什么”网站，将存在巨大安全隐患的食物公开曝光。德国《生物测试》杂志每月固定公布10类产品的检测结果，根据其安全性进行评级。民众在对食物的安全性有所怀疑时，可随时免费拨打维权机构设立的24小时投诉电话，随之“食品警察”会上门采集样品，即刻送往权威机构检验，举报者在第一时间获得检验结果。对于消费者提供的问题食品，如食品添加剂使用方法、标签有误或卫生标准等，当地食品检察署必须接收，并由中心实验室负责检测。如果食物确实存在安全隐患，相关部门会马上做出处理。这种基于食品风险分析与监管、职能分工明确、职责清晰的食品安全监管模式为我国食品安全监管提供了良好的借鉴。

3 食品安全法律法规对比[5]

3.1 法律制定机构对比

我国食品安全法律制定机构主要分为3个层级，全国人民代表大会常务委员会颁布的相关法律，国务院颁布的条例、规定，部门规章和规范性文件（如部门联合公告）以及下发的各项通知、规定、要求、通报、双（多）边检疫规定和议定书等，3个层级的衔接难度较大。

德國基本法、产品法均需要国会制定，同时以相应的国家元首令的形式发布生效执行。德国是联邦制国家，可实现联邦各州和联邦政府有关食品安全法律的衔接，在议会里开展适当的有利于法律制定的活动，协商各州参与欧盟一级的对话会议，通过沟通、协调，明确分工。食品安全法规和食品监督的实施归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。地方市级监督部门进行督查巡视，并独立展开食品监测，制定消费者健康保护法规、工作场所的卫生与安全等。德国开辟了“上下互补及协作”的新模式，用有限的资源获得最大的效益[6]。

3.2 法律适用范围对比

德国食品安全规则、法律和决定涵盖了原材料采购、生产、加工、运输、贮藏和销售的所有环节，涉及全部食品产业链，包括动物健康、善待动物的饲养方式、植物保护和食品标签标识等[7]。我国食品安全管理不够协调和系统，并没有实现从田头到餐桌的食品安全全程监控。

3.3 体系特点和完整性对比

我国食品安全的法律现状，以《食品卫生法》为主导，《食品卫生监督程序》《食品卫生行政处罚法》等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如《中华人民共和国刑法》《传染病防治法》《消费者权益保护法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态。设计上还存在着不足，法律条文可操作性、实践性不强，在一些具体规定上只定义了原则，在一些法律条文中，对相关概念未做明确的界定;法律体系缺乏系统性和完整性。食品安全法律法规的颁发、执法监督和研究评估实行权限分立、职能分开是德国食品安全法律法规体系的特点，符合风险分析、从业者责任、可追溯性和高透明度这四个基本要求，是一个全面并且综合性很强的监管执法体系[4]。

3.4 差异性分析

我国的分段管理模式决定了食品安全法律法规的立法工作是以实现各部门有效的行政管理为目标，而未形成从农田到餐桌覆盖全链条的食品安全监管体系，存在法律真空地带，衔接方面存在差距。另外部门性的规定较多，原则性的规定较多，实体性、通用性的规定少。德国食品安全立法规范健全、立法细致，且善于从源头立法，并且一些概念定义也是十分精确的，避免因法律条文模糊判决不公而引发一些问题。

4 食品安全标准体系对比

4.1 制定机构和职责对比

在我国，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品产品标准由国家市场监督管理总局国家标准化委员会制定、公布。关于地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定。食品安全国家标准制定后，地方标准即行废止。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。德国的食品安全标准体系自上而下及对全产业链进行标准化控制。

4.2 标准体系特点

德国的标准体系自上而下，包括欧盟标准、德国国家标准、各州食品标准以及行业和协会标准，以对食品产业链全过程进行标准化控制[9]。我国的标准包括政府主导制定的强制性国家标准、推荐性标准（推荐性国家/行业/地方标准）以及市场自主制定的团体标准和企业标准。

4.3 差异性分析

我国食品安全标准与国际标准有一定的差距，标准有交叉和空白的现象。各类食品标准分散，由卫生、农业、海关等部门制定，农产品认证体系如：有机农产品、绿色食品、无公害农产品等制度繁多，一些标准存在冲突导致标准难以执行。德国的标准更系统化、法律化，而且注重生产过程控制。

5 食品安全合格评定对比

5.1 机构职责对比

我国《食品安全法》鼓励食品生产经营企业建立危害分析与关键控制点（HACCP）体系，按照《乳品监督管理条例》，仅婴幼儿配方乳粉企业需强制实施HACCP，但不要求获得认证。德国把HACCP纳入德国食品安全法律体系，对食品企业的自我检查体系和义务进行详细规范，并对食品生产、流通中可能发生的危害进行确认、分析和监控，以这种方式来预防潜在的危害或消除危害，使危害降低，从而保证食品安全，保护食品消费者健康。

5.2 差异性分析

我国鼓励企业建立HACCP体系，但目前只有少数大企业实行了HACCP管理。德国食品安全监管在HACCP管理要求和准则上对所有企业一视同仁，所有企业都必须进行食品安全自我检查，建立自控体系，每个企业要执行欧盟根据情况制定的食品安全管理规则或执行HACCP管理。德国对肉制品和有机食品方面采取强制性认证方式，其他食品则是企业自愿申请。

6 食品安全预警对比[10-13]

6.1 机构职责对比

近年来，我国正积极加强食品安全预警体系建设工作，采用分段式的监管模式，卫生、农业、海关和市场部门分别建立了侧重点不同的食品安全预警体系。国家卫生健康委员会对可能存在安全隐患的食品进行检验和食品安全风险评估，并及时向国家监管总局等部门通报食品安全风险评估结果，对得出不安全结论的食品，国家市场监管总局等部门应当立即采取措施。国家市场监督管理总局等部门在监督管理工作中发现需要进行食品安全风险评估的，应当及时向国家卫生健康委员会提出建议。德国基于欧盟欧盟食品和饲料类快速预警系统（RASFF）开展食品安全预警工作。

6.2 协调机制对比

BVL负责协调各州在食品安全预警方面的工作，已经建立了一个基于互联网的专业信息系统-快速预警系统，用于联邦政府和各州相关部门相关数据的收集、评估和交流。通过此系统，在早期识别风险并有效阻止危机的发生。我国的预警以各部门分别开展为主，辅以不合格信息的相互通报。如海关总署在其网站上公开发布进出口食品风险预警信息，国家市场监督管理总局在网站上发布不合格食品安全信息、消费提示等。

6.3 差异性分析

我国注重预警体系和制度建设，食品安全预警方面形成了一整套较为科学的机制。通过立法明确了食品预警的机构及其职责，制定了食品预警的规则和方法，确立了基本的食品预警方法，通过国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局等部门的预警协调配合工作，实现了统一实施风险监测、统一监督检查、统一发布。通过食品预警的科学化、制度化机制，及时主动预警并采取防控措施，避免食品事件的发生，将危害程度降到最低。食品安全预警的前提是信息收集，信息传递直接影响预警工作效率。我国相关部门开展了大量的食品安全信息采集工作，但是缺少统一的信息汇总和分析平台，因此信息的来源及全面性上存在明显的不足，同时也没有统一的信息发布平台。另外信息发布前并未经过科学的风险评估。德国基于互联网的专业信息系统-快速预警系统进行联邦政府和各州的其他部门相关数据的收集、评估和交流，其风险预警以科学的风险评估为依据，按照可能存在风险的程度，发布不同的预警信息或采取不同的措施，并研究产生问题的原因，以避免问题再次产生[14]。

7 食品安全突发事件应急对比[15]

7.1 机构职责对比

我国食品召回主体是食品企业，由市场监管总局协调。德国是由BVL和联邦消费者协会等部门联合成立的“食品召回委员会”评估后决定是否召回，并将违法情况通过“BVL全德统一的公布平台”向公众公布。

7.2 应急体系特点

德国食品召回制度是企业自律的重要体现，并根据风险情况建立了“重、中、轻”3个等级的召回制度[16]。

7.3 差异性分析

德国具有高效的风险预警机制，根据政府在食品安全例行检查等中发现的问题事前进行预警，第一时间开展自查，并且向相关产品进行延伸检测，最终发现问题。而我国近年来的重大食品安全事件则大部分是由媒体先发现线索曝光，形成社会热点后政府跟进应对。如：每年央视3·15曝光的部分食品安全问题。另外德国在发生应急事件时，充分尊重公众的知情权，透明度较高，这对稳定消费者情绪、维护市场稳定至关重要。一旦发现问题，德国官方立即对外通报相关情况，第一时间在互联网上公布问题并及时公开检验结果，同时将有关处置措施及调查进展及时告知公众，在网站上随时更新和发布相关信息供消费者查阅，并设立热线电话为消费提供咨询服务[17]。我国虽制定了相关的召回指令文件，但是透明度不够。

8 食品安全风险监测对比[18-19]

8.1 机构和计划对比

在我国，按照《食品安全法》，国务院卫生行政部门同国务院食品监督管理部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。德国的食品安全监测制度是在EU882/2004指令基础上建立的全国统一的食品安全监测制度。

8.2 监测周期和范围对比

德国与我国的食品监测周期均为一年，涵盖所有食品。

8.3 监测目的和方法

监测的目的都是保障食品安全。德国的监测计划类似国内的官方监督抽检计划，均具有严格的监测制度和统一规范的操作程序。但我国除了监督抽检计划以外，还有国家风险监测计划，由卫生健康委统一组织，各相关部委分部实施和汇总。

8.4 监测内容对比

我国的抽检分为监督抽检和风险监测计划，监督抽检由各食品相关部委，包括农业农村部、海关总署、市场监督管理局和粮食局根据各自的监管职责制定监督抽检计划，主要是依据国家食品安全标准开展抽检工作。风险监测由卫生健康委统一组织，但实际由卫生、海关、农业、市场监督管理局和粮食局等各自制定，每季度進行会商。其中卫生健康委的风险监测计划主要是用于开展风险评估、风险监测及标准制定;其他部委主要是针对无判定标准的项目开展监测。

8.5 差异性分析

基于风险管理的抽检。监管部门及监测机构是食品安全风险监测的实施主体，而产生风险隐患的主体为食品生产企业、销售者，为了能够及时发现风险、预防发生食品安全事故，德国的风险监测基于对食品安全企业监管结果的分级以及产品的风险，而我国的抽检主要是基于产品种类的总体风险。基于企业的分级更能体现风险管理的原则，对于高风险企业多抽检，加强企业管理。

检测体系。德国基层检测机构既有官方的，也有私人的，能力水平基本一致，但最权威的基准实验室归属于联邦政府。官方检验机构检测产品范围广，综合检测能力强，经费全部来源于政府预算，人员为公务员和政府聘用专家，但完全独立于政府监管机构之外，经费、人员、检测工作不受任何部门的干扰和制约。只承担政府监管机构送检产品的检测分析，不接受社会委托检测，也不自行抽样。中介检测机构独立于企业和监管部门之外，有利于防止权力滥用，以保证检验结果的真实、准确和公正。我国的检测机构主要是官方的检验机构，个别有部分招标的第三方检验机构参与。

抽检计划。德国的监测计划统一由BVL协调、指导和保证。而我国的抽检计划由各部委分别制定、实施，且没有统一的汇总。

9 政策建议

9.1 提高监管效率

加强食品安全监管，深化食品安全监管检查体制机制改革，从源头防范化解风险隐患，提高监管效率，逐步建立一支与我国食品安全监管需求相适应，政治过硬、忠于职守、业务精湛、结构合理，基本满足食品安全监督检查工作要求的食品检查员队伍，是确保食品安全最重要、最直接、最有效的监管方式。职业化检查员是食品安全监管的重要力量，是监管部门的“眼睛”和“耳朵”，开展驻厂检查或巡查，能及时发现安全风险隐患和违法违规行为。

9.2 完善法律法规制度

德国的法律法规覆盖面广，涉及整个产业链，而中国的食品安全法律不仅数量少，操作总体层次不高，且法规之间存在相互冲突和矛盾，缺乏从源头到餐桌的全程监控，系统性、衔接性和配套性都不足。

9.3 树立风险监管理念

食品安全监管属于风险管理，对于食品中存在的风险，消费者无法识别，而寄希望于通过政府监管来降低食品风险。在现在的管理体制下，监管部门通过积极查处来应对，以挽回消费者的信任，事后处理固然重要，但不是根本性的，风险监管很重要。以风险监管理念来监管食品，强调的是风险的可能性，它将管理的重心前置，需要提前预判风险来控制风险。

9.4 加强风险交流，增加信息的透明性

面对风险，单靠政府来应对显然不足，科学分析只能对已知的风险进行评估，但有些风险是当前认知水平下无法识别的。需要加强风险交流，让消费者了解科学发展所隐含的可能性，防止科学技术的滥用，从而消除或防止风险。

9.5 预警工作尚需加强

目前发布的安全提示基本是常规性的，如季节性风险、节日性风险等，并不是依据特定风险信息做出的。总局定期发布的样品信息起到了对消费者的提示作用，但时效性及对问题样品采取的措施尚不足。国家虽制定了召回的相关指令文件，但是公开性尚不足。总体而言，我国的食品安全风险预警尚处于起步阶段，系统性、制度化、实效性急需加强。急需搭建部门间、地区间的食品安全信息平台，实现对风险信息的准确搜集和快速反应。通过常态化的抽检、监测、舆情分析、投诉举报等渠道，建立全面规范的信息收集机制。对收集的信息进行筛选、分析、评估，进行准确风险监测，建立食品安全危害预警分级体系，及时发出预警信号。

9.6 加快追溯体系建设

德国是全面实施农产品或食品追溯体系的国家，每个农产品或食品都具有可追溯性。可追溯性从进原料开始，每批进货都有关于产品、日期、供货商和数量的标识，在整个生产过程中都可以跟踪原料，每件食品都有一个编号，通过编码可以了解该食品是何时生产、包装，由何种原料构成的，能够辨别产品的批次，一旦发生产品污染，可很快找到原因。而我国仅部分产品开展了追溯体系建设。

9.7 开展企业分级监管

食品企业分级监管可以在人员、监管资源有限的情况下，帮助监管部门提高监管资源的利用效率，对风险程度高的企业增加监管频次和力度，促进企业改善内部管理和过程控制，及早化解可能存在的风险。而对风险程度较低的企业，可减少监管资源分配，最终达到合理分配资源、科学监管的目的。

9.8 规范新闻媒体报导

新闻媒体的督促对于预防食品安全事故具有重要作用，但是食品安全信息的有效传播与食品安全信息的透明性和公开性分不开。媒体的作用不可低估，一旦发生食品安全问题，各种媒体都会紧盯不放，部分媒体能够做到对食品的有效监督，但是大部分有妄自推断和虚假报道的倾向。而德国媒体会大量报道，逐一披露事件的来龙去脉和调查情况，既能使消费者由此得到更加透明和详细的信息，也客观上对政府起到监督和促进作用。我国政府、企业与媒体要探索建立新闻媒体报道与食品安全信息发布协作机制，以更好地发现媒体业存在的问题，并保障食品安全报道的健康有序发展。

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