北京市随迁子女教育政策执行研究

摘要：随着新型城镇化和新一轮户籍制度改革的进行，我国随迁子女教育政策发展进入了新阶段。借助“三圈网络治理”模型，分析发现北京市随迁子女教育政策执行局面复杂。政策的原本价值在于实现教育公平，却在政策执行中形成了各级各类政府价值不一，输入地（北京市）政府能力最强却价值取向充满矛盾;政策一线执行者公立学校“无心无力”，打工者子弟学校“有心无力”;城市居民与外来务工者在义务教育方面对立严重，外来务工随迁子女最为弱势等情况，随迁子女教育政策执行中变形为“以教控人”;政策执行具有足够的潜力和能力，却无法有效实现政策目标;政策执行同时缺乏社会整体环境和制度的充分支持，没有形成强大的正向动力合力。

关键词：三圈网络治理;随迁子女;教育政策;政策执行

中图分类号：G520    文献标识码：A    文章编号：2095-6916（2020）20-0051-04

一、引言

目前，中国正处在快速城市化阶段，伴随着大量农村劳动力进入城市，全国出现大规模的人口流动[1]2。虽然2015年之后我国流动人口规模开始缓慢下降，但据统计，2017年全国流动人口为2.445亿人，其数量仍然巨大[2]。在人口迁移和流动的过程中，出现了大量流动儿童，他们的教育问题成为当前我国最突出的教育公平问题之一。为了治理这一公共教育问题，保证流动儿童有学上、上好学，我国自20世纪末已颁布实施多项政策。在政策文件中，一般将义务教育阶段的流动儿童统称为“随迁子女”，指随务工父母到输入地的城镇地区同住的适龄儿童少年，其中户籍为农村的流动儿童特称为“进城务工人员随迁子女”或“农民工随迁子女”。

我国随迁子女教育政策经过了20多年的发展深化，主要历经了三个阶段。第一个阶段是1992年到2000年。这个时期的政策比较宽松，规定了流动儿童教育以公办学校借读为主，民办学校或非正规教育形式为辅，借读费要按有关规定收取。第二个阶段是2001年到2013年。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，正式提出“两为主”政策，即解决流动儿童少年接受义务教育问题，“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”。随后又颁布多项政策，主要解决经费保障、权利保障和异地升学等问题。第三个阶段是2014年至今。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》表示要“将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围”，标志着随迁子女政策由“两为主”向“两纳入”转变。

随迁子女义务教育政策历经了20年的变迁，呈现出由“两为主”向“两纳入”转变的特点，且越来越和户籍改革、城镇化规划等国家发展战略密切相关，牵涉到的利益相关者越来越复杂。因此，为了更好地理解我国随迁子女教育政策的执行情况，有必要从多元利益相关者的角度对该政策进行多方面分析。此外，由于各级政府对随迁子女教育政策的具体实施情况存在差异，选取北京市随迁子女教育政策作为研究对象。

二、理论：“三圈网络治理”模型

“三圈网络治理”模型是三圈理论和网络治理理论的结合体。三圈理论认为，制定一项公共政策或实现一种战略计划时必须考虑三个问题。第一，价值问题（Value），即政策方案的目标是否具有或能否创造公共价值，并将公共利益作为政策的最重要诉求。第二，能力问题（Capacity），执行一项政策方案，必须考虑实施中的约束条件，即达到政策目标的人、财、物等资源条件是否具备。第三，支持问题（Support），即必须考虑政策方案所涉及的利益相关者的态度与意见，能否获得社会环境及各方面的认同与配合[3]。理想的政策制定和执行是这三个要素之间达到某种平衡的结果，最理想的政策状态是价值圈、能力圈和支持圈达到重合。

網络治理理论强调的是公共治理的网络状结构，该理论认为公共治理是多元行动者的复杂的互动博弈过程，除了政府之外，市场和企业、非政府组织、公民等主体都应被纳入研究分析框架中来。但该理论存在着目标难以统一、责任容易推卸、协商效率低下等风险和不足等问题[4]。三圈理论强调价值、能力和支持的统一，尤其重视价值，这似乎可以在一定程度上弥补网络治理理论的不足。因此，将三圈理论和网络治理理论结合起来，形成“三圈网络治理”模型。该模型旨在保证每个主体各自利益的前提下，实现主体间的有效合作和整体利益的最大化，加强公共服务体系的内外部系统的统一性和完整性。

如图1所示，随迁子女教育政策主要涉及的利益相关者有三方，分别是政府（包括中央政府、输入地政府、流出地政府）、学校（包括公办学校和民办学校）、公众（包括本地人口和外籍人口）。当不同主体的交互作用发生在价值圈、能力圈和支持圈内，而三圈又能最大限度地重合时，表明随迁子女教育的公共服务体系实现了内外力的平衡和协调，政策得到有效执行。

三、北京市随迁子女教育政策分析

（一）北京市随迁子女教育政策的地方实践

北京市作为一座特大型城市，2019年年末常住人口为2153.6万人，其中常住外来人口745.6万人[5]。截至2018年底，在北京市普通中小学接受义务教育的非京籍学生总数为34.3万人，约占在读总人数的26.7%。其中约30.2万人在公办学校就读，约占义务教育阶段在读非京籍学生总数的88%[6]。

多年来，“五证”成为北京市流动儿童接受义务教育的门槛。2004年，北京市首次提出“五证”要求，在家长就业证明、全家户口簿、父母身份证、暂住证的基础上增加了居住证明。2014年，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要控制特大城市人口规模，北京市表示要“痛下决心遏制北京人口无序快速增长”[7]。随后北京市要求义务教育阶段内非京籍适龄儿童，需提交“五证”和其他材料，“五证”的审核权限也由原来的街道审核变更为各区县建立的证件材料联合审核机制。2014年以后，北京市各区县纷纷提高“五证”门槛，充实审核流程，使得随迁子女的入学难度不断加大。2019年，北京市取消了提交户籍所在地出具的无监护条件的证明要求，“五证”变“四证”。对比近十年来北京市义务教育非京籍学生数量的相关数据可以发现，2015年非京籍学生数量达到顶峰，随后不断下降，这证明北京市用“五证”来“以教控人”的做法确实产生了一定的效果。

（二）政府、学校和公众的价值圈、能力圈分析

随迁子女教育政策涉及到的主体有政府、学校和公众三类，但每一类主体内部都存在分化，不同利益相关者的价值、能力和支持程度不同，导致随迁子女教育政策执行状况十分复杂。

1.各级各类政府价值不一致，输入地政府能力最强

在随迁子女教育政策中，涉及到中央政府、输入地政府和流出地政府，这三类政府的价值和能力各不相同。

对于中央政府而言，在价值方面，我国教育事业发展一直以来的核心追求就是教育公平，所以中央政府出台的涉及到随迁子女教育政策的文件，其价值均在于要保障所有适龄少年儿童都能接受平等有质量的教育。在能力方面，主要体现在政策的强制性影响和公用经费的支持上。首先，中央政府在颁布政策的同时将责任下放给各省市，要求他们根据自身条件执行政策。由于缺乏明确的问责和奖惩机制，中央政府对地方政府执行政策效果的约束力不大。其次，中央政府能力逐渐增强，体现在随迁子女义务教育公用经费分担机制不断演变，从最初的家庭与自办者自筹教育经费，到由流入地区县政府负责，发展成如今的中央与地方政府共同承担[8]。

对于输入地北京市政府而言，在价值方面，其价值取向充满矛盾。北京市集全国最好的教育、医疗等公共资源于一身，自然而然成为吸引大量外来人口的地方，但国家战略要求北京市严格控制人口数量，《北京城市总体规划（2016-2035）》提出到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，以后长期稳定在這一水平。于是，控制人口和保障随迁子女接受义务教育这两个政策目标发生了冲突。输入地政府优先选择控制人口，这和中央政府追求教育公平的价值取向显然是相悖的。能力上，在教育资源和教育财政状况方面，有研究表明，北京市教育经费十分充沛，并不缺资金，但却一直在缩减小学数量和教师数量[1]116。可以说，北京市政府有足够能力执行流动儿童教育政策，却受到其价值选择的指挥，人为消减其能力。

对于流出地政府而言，他们虽然不是随迁子女教育责任的主体，但是仍然有自身的利益诉求。2015年以后，北京市“五证”直接与全国统一的中小学生电子学籍管理办法挂钩，学校要按照“一人一籍、籍随人走”的原则要求在户籍所在地已经建立学籍的流动儿童将学籍转入北京。根据目前中央建立城乡统一的义务教育经费保障机制来看，中央承担的部分生均教育经费是和流动儿童的学籍挂钩的。“钱随人走”的政策初衷在实际经验中变成了“钱随籍走”，有调研显示，部分流出地政府为了保住流动儿童学籍所附带的经费，会在开具相关证明材料等过程中设置障碍，加大流动儿童的入学难度[9]。由此可见，流出地政府处在流动儿童教育政策的边缘地带，其价值取向是为了保证自身地区的发展，利用行政能力阻碍政策的实施。

总结来说，中央政府政策目标的价值在各级各类政府的实际操作中产生了一定程度的偏差和扭曲。相较而言，流动儿童输入地政府是最有能力执行政策的一方，但受到其政策目标价值的影响，产生了与政策期望效果不一致的局面。

2.公立学校“无心无力”，打工者子弟学校“有心无力”

随迁子女在外地一般选择在公办学校、高收费民办学校或民办打工子弟学校就读，大多数人选择公办学校，农民工群体则基本只能选择打工子弟学校。

公办学校在随迁子女教育政策执行中是一种被动接受政府命令的角色。在调查中，北京市公办学校普遍存在若干问题，如教育空间、师资力量不足，流动儿童学习基础薄弱、家长参与度不够、流动性大不好管理，教师负担加重，职业成就感低，学校整体在现有的考试评价体系环境中竞争力减弱等等[10]。面对这些政策执行后带来的负面效果，公办学校出于自身利益的考量，政策执行动机并不充分，其价值取向不可能完全和政策文件的要求相同，公办学校的政策执行能力也存在很大问题，可以说是“无心无力”。

民办打工子弟学校满足的是低收入流动儿童家庭的义务教育需求，其收入主要来自学生的学费。虽然不乏一些慈善机构和社会爱心人士出于关爱流动儿童的价值取向，成立打工子弟学校接收农民工子女入学，但大多数学校都有营利目的。大量打工子弟学校往往设施比较简陋，教师素质不高且流动性强，还存在安全隐患问题，北京市相关政策较为严苛，取得办学资质的门槛较高，这些没有获得批准的打工子弟学校均属于“非法办学”，被政府大规模关停和拆除。据统计，2014年北京市打工子弟学校有127所，其中半数没有获得办学许可，有9.3万人就读。截至2016年，仅剩112所[1]119。对于民办打工子弟学校来说，不管出于什么目的，它们确实支持流动儿童接受教育，但政策执行能力十分欠缺，本身教育质量不达标，处于被政府打压的不利地位，可以说是“有心无力”。

3.公众内部对立严重，外来务工随迁子女最为弱势

无论是本地公众还是外来人口，他们的利益诉求都是能让自己的孩子有学上、上好学。对于本地家长来说，首先，在利益分配上，以公办学校为主接收流动儿童入学，必然挤压了本来就很稀缺的城市优质教育资源，一方面学生数量不断增多、班级规模不断加大，另一方面北京不断减少公办学校和教师的数量，导致本地公众和外来人口之间的利益矛盾愈发严重。其次，在文化心理上，我国长期的城乡二元体制使得一些城市民众认为农民工子女的素质不高，如果混合编班会使自己的孩子受到不良影响[11]。因此，并非所有的本地公众的价值取向都是支持随迁子女教育政策的。一些本地家长在孩子入学时选择不去有很多流动儿童的学校，就异地高考问题也曾与外来人口产生过激烈的舆论冲突[12]。相较于外地人口，北京市本地公众在人、财、物等资源条件和影响政策走向等能力方面占有绝对优势。

对于外来流动人口而言，该群体本身存在内部分化。流动人口可以依据收入、劳动关系、在输入地流入时间等分为中上层流动人口和底层流动人口两类[13]。在中上层流动人口中，符合北京市“五证”审核条件的家庭拥有更多的经济资源和社会资源，研究发现，大部分就读于公办学校的流动儿童在出生3年内就会跟随父母到输入地生活[9]。不符合“五证”要求的一些流动儿童家庭则可以选择进入高收费的民办学校就读。而底层流动人口没有条件签订劳动合同，没有能力购买住房或签订租房协议，只能选择去简陋的打工子弟学校就读，甚至连这样的教育机会也被剥夺。

外来流动人口不仅在入学资格上存在能力区分，还在能否有力地向政府提出自身诉求方面存在差别。就随迁子女异地高考问题而言，这两类流动人口虽然教育期待相同，但行为选择却存在差异。中上层流动人口有能力采取积极的个体性或集体性的社会行动，向政府提出教育公平的诉求。而底层流动人口却多无表达诉求的信心和维权的能力[13]。这些底层外来务工人员随迁子女是经济条件最差、社会资本最少的群体，本应是随迁子女教育政策最直接的受益对象，但实际情况却是最难得到政府资助和免费义务教育机会的群体。

总结来说，由于优质教育资源稀缺的原因，本地公众和外来流动人口的价值取向基本是对立的;在外来流动人口内部，进城务工人员随迁子女处于底层，能力最差，最为弱势。现实情况表明，随迁子女教育政策的思路是精英优配，而不是弱势补偿。

（三）政府、学校和公众的支持圈分析

支持圈的网络治理一方面要求外部系统的发展，即政策的成功执行要得到国家政治、经济社会环境的支持;另一方面，在系统内部要充分调动治理主体的意愿和参与热情，使其最大限度发挥自身的能力，促使系统内部正向动力的形成[4]。

就外部系统的支持程度而言，随迁子女教育政策面临的最大阻碍是我国长期以来形成的以城乡二元化为基础，并与社会资源相关联的户籍制度。党的十八大以来，我国加快了户籍制度改革进程，的确取得了一些成就，如取消农业户口和非农业户口的区分，全面实施居住证制度，逐渐打破社会资源和户籍的粘附关系，逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度等[14]。但是我国户籍制度改革存在较强的路径依赖，城乡二元体系仍然顽固，户籍人口与常住人口城镇化率差距較大，在大城市取得城镇户籍非常困难，其普遍推行的“积分落户制”门槛对于进城务工农民来说遥不可及[15]。居住证含金量有待提高，常住人口无法完全享受与本地户籍居民同等的权利，教育等公共资源分配仍然不平等。特大城市如北京市在规划城市发展时，设置各种门槛将农业转移人口拒之门外。“农民工子女教育困境中的关键问题，与其说是一个和户口相关的政策问题，不如说是一个国家发展战略问题。城乡二元体制仍然是教育决策过程的基础。”[16]

就内部系统的支持程度而言，即使外地家长有非常强烈的入学需求，积极支持政策执行，但他们的态度和意见并没有得到其他利益相关者充分的支持和配合。在随迁子女教育政策中，输入地政府和公办学校仍是最为主要的执行主体，而他们的行动意愿和能力没有充分调动和发挥出来。输入地政府的财政和资源负担日益加重，尤其是特大城市面对控制人口这样更为紧要和硬性的要求，其实际行动甚至会和政策目标相悖。公办学校则政策执行动力不足、能力不足，加之政策执行会侵害到本地公众自身的利益，反而随迁子女教育政策会受到反作用力。总而言之，在随迁子女公共教育治理系统内部，没有形成强大的正向动力的合力。

结论

通过以上分析可以得出初步结论，即北京市随迁子女教育政策的执行情况处于三圈相交区域，但相交区域面积小，其中价值圈和支持圈偏离较远。随迁子女教育政策的原本价值在于实现教育公平，却在政策执行中变形为“以教控人”，导致即使北京市有足够的政策执行的潜力和能力，也无法发挥。政策执行过程中，社会整体环境和制度的支持力度也没有达到理想程度。在政府、学校和公众各自以及相互的价值、能力和支持圈的交互作用下，随迁子女教育政策执行形成了如今的复杂局面。

参考文献：

[1]杨东平.中国流动儿童教育发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2016.

[2]中华人民共和国国家卫生健康委.中国流动人口发展报告2018[EB/OL].

http：//www.nhc.gov.cn/wjw/xwdt/201812/a32a43b225a740c4bff8f2168b0e9688.shtml.

[3]曹俊德.“三圈理论”的核心思想及决策方法论意义[J].国家行政学院学报，2010（1）.

[4]娄成武，谷民崇.基于“三圈网络治理”模型的公共服务体系复杂性分析[J].行政论坛，2014（3）.

[5]北京市统计局国家统计局北京调查总队.北京市2019国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].

http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj_31433/tjgb_31445/ndgb_31446/202003/t20200302_1673343.html.

[6]北京市统计局国家统计局北京调查总队.北京统计年鉴2019[EB/OL].

http：//nj.tjj.beijing.gov.cn/nj/main/2019-tjnj/zk/indexch.htm.

[7]郭金龙.从国家战略高度认识北京工作[N].北京青年报，2014-03-03.

[8]马立超，胡耀宗.流动儿童义务教育公用经费分担的政策趋向与工具设计[J].现代教育管理，2019（2）.

[9]佘宇，冯文猛.破解特大城市流动儿童义务教育问题的思路与建议[J].发展研究，2017（11）.

[10]LIU Shuiyun，LIU Fuxing，YU Yafeng.Educational Equality in China：Analysing Educational Policies for Migrant Children in Beijing[J].Educational Studies，2017（2）.

[11]陈媛媛.流动儿童义务教育入学政策执行偏差的相关者分析[J].市场周刊（理论研究），2018（3）.

[12]冯帮，刘冬妮.异地高考政策的舆论分析——以北京市为案例[J].教育与教学研究，2018（10）.

[13]周秀平.异地高考期待的群体差异[J].高等教育研究，2015（4）.

[14]陈鹏.新一轮户籍制度改革：进展、问题及对策[J].行政管理改革，2018（10）.

[15]赵晶.我国二元户籍制度改革中的路径依赖及其突破[J].黑河学刊，2019（1）.

[16]WEI Yanning，YUE Gong.Understanding Chinese rural-to-urban migrant childrens education predicament：A dual system perspective[J].International Journal of Educational Development，2019.

作者简介：崔梦（1995—），女，汉族，山西太原人，单位为北京师范大学教育基本理论研究院，研究方向为教育政策。

（责任编辑：李直）