农村“外嫁女”问题的挑战与出路

徐 杰

（山东师范大学 山东济南 250358）

近些年，拆迁愈演愈烈，农村的土地也越来越珍贵。在巨大的利益面前，一方面是村民集体经济组织极力想通过村民自治形式下的“村规民约”剥夺“外嫁女”的权益，另一方面是“外嫁女”维权抗争的荆棘之路。农村妇女本身的弱势地位，法律意识的淡薄，使其权利频受侵害，而“外嫁女”则在此问题上受到的侵害尤为严重。然而，由于农村纠纷盘根错节，人民法院在处理“外嫁女”问题时也往往出现着司法不统一的混乱局面，本文在尝试分析“外嫁女”问题在民事案件的维权路径与行政案件的维权路径的基础之上，提出解决此问题的出路，以期能够达到保障农村妇女各个方面的效果，减少社会矛盾的发生。

“外嫁女”问题概述

“外嫁女”的概念。严格来说，“外嫁女”并非法律术语，其含义学界也没有形成统一的认识。商春荣学者认为，所谓的“外嫁女”，指的是嫁人但不出村、户籍仍然留在原来村的农村户口妇女、招赘的男子和他们的子女。笔者认为，“外嫁女”是一种广义的称谓，倾向于对某类人笼统地称呼。主要是指，与外村人结婚，但户口仍留在本村之中，户口随本村妇女结婚的男子及其子女。概因婚姻这一行为，加之“男尊女卑”“重男轻女”“嫁出去的女儿泼出去的水”这些完全不容于现代社会的法制规则，引发一系列明显不合理，确成为至今没有标准答案的中国农村治理难题。

“外嫁女”纠纷类型。“外嫁女”结婚后不迁出户口分为多种类型，其中需要考虑的因素亦有很多：土生土长的村福利待遇较好；若将户口迁出自己生长的村，现实生活中是没有合理理由再迁回，即使离婚，也只能在“别人”的村挂着户口。或许，“外嫁女”考虑过其即将嫁入的村在其出现离婚情形时会导致自己权利受损，但没有考虑到自己土生土长的地方，也会出现如此多侵害自己权益的可能。

土地，是农村重要的自然资源。以土为本，是农村长期以来形成的观念，在一个村土地权益总量一定的情形下，分的人愈少，每个人分得的权益就越多，因此，取消某一类人的权益成为了村民集体决议的实践中多数人决议。一般而言，农村的“外嫁女”需要被保护的地方主要有：农村土地的承包经营权，宅基地使用的权利、土地征收补偿的分配权以及在政府征地拆迁过程中需要请求安置补偿的权利。但究其本质，“外嫁女”纠纷的实质其实是农村成员资格，即村民资格的认定问题。

“外嫁女”问题的民事解决路径剖析

法律规定对民事诉讼解决“外嫁女”问题的制约。第一，最高人民法院的两个答复前后矛盾。2001年7月9日，最高院研究室在对广东高院的答复中指出，农村集体经济组织与该组织的成员之间的收益分配纠纷，是民事纠纷，人民法院应当受理。2002年8月19日，最高院立案庭对浙江高院的答复中指出，农村集体经济组织与该组织的成员因土地补偿费的争议，不是民事纠纷。最高法前后矛盾的答复导致各级法院民事审判庭对此类案件的受理与否亦相互矛盾。第二，最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)也明确将该类案件排除于民事诉讼的受案范围。

民事诉讼解决“外嫁女”问题的不同裁判情形。笔者通过分析裁判文书网关于“外嫁女”纠纷的典型判决，将“外嫁女”纠纷分为以下三类裁判结果：一是支持“外嫁女”的诉讼请求。法院认为，综合考虑原告的生产状况、生活状况、户口状况以及农村土地的基本生活保障功能等方面，认可原告的成员资格，进而支持其诉讼请求。二是被告村委会胜诉。法院认为，原告虽婚后未迁出户口，但是其生产、生活并不依赖该村土地作为基本生活保障，不存在较为固定的生产和生活关系，因此对其请求不予支持。三是法院不予受理。法院认为要想获得补偿款，前提条件是要有村民资格，而村民资格的认定不是法院民事诉讼受案范围。分析上诉三种观点，无论是原告还是被告获得胜诉，法院均是对案件实体进行了审理，即对村民资格问题进行了判定，而不予受理的结果是法院对该类案件不予理睬，不行使管辖。

“外嫁女”问题的行政解决路径剖析

“外嫁女”与村委会纠纷的行政诉讼路径。村民自治是“外嫁女”问题产生的根源，一般来说，村委会通常以制定村规民约的方式来剥夺村民权益。一直以来，中国的农村社会依靠传统道德、风俗习惯、村规民约等进行治理，自上世纪80年代开始，我国宪法首先规定了村民自治，其后《村民委员会组织法》亦规定，村委会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织。不得不说，村民进行自我管理仍是当下农村最基本的治理方式。但是任何事情都是有限度的，过犹不及，村民自治也是这个道理，自治也不是法外之地，不能违背法律，更不能违背宪法。男女平等、保障妇女权益是我国的基本国策，实行村民自治也不得侵犯某类村民的权益。

如何对村民自治产生的村规民约进行行政诉讼救济，依赖于《村民委员会组织法》第27条的规定。该条款规定乡镇政府对村规民约有权进行责令改正，就是规定可以对村民规约进行实质审查，对其是否违反法律、法规予以判断。因此，行政诉讼的路径为：首先可因村委会的村规民约请求乡、镇人民政府进行处理，若不服处理决定，再以乡镇人民政府没有正确履行职责为由复议或者诉讼。

“外嫁女”与行政机关的行政诉讼探析。在政府征地拆迁过程中，行政机关经常以村民自治为由，在征地补偿安置方案中设定“外嫁女”不具有村民资格，不能享受安置补偿待遇。笔者在典型案件的梳理中，认为山东高院的判决，操作性强，在成员资格判断领域形成了独特的司法审查规则，法院在户籍、实际生产生活的地方、土地是否为基本生活保障以及村民意见等方面综合考虑，以判断“外嫁女”的成员资格，进而决定是否支持征地补偿的方案。笔者认为，不对“外嫁女”实际情况作区分处理，而仅以是否结婚为由，一律剥夺成员资格的做法，违反法律规定，不值得提倡。通过相对全面的标准，个案分析，实质审查，以判断村民资格，有利于维护“外嫁女”权益。

“外嫁女”问题的其他解决路径探析

加强顶层制度设计。村民资格的确认，牵涉到户籍制度、土地制度、社会文化、村民自治等多方面因素，急需国家最高立法机关积极做出回应，统一立法，避免相同案件不同结果的冲突。立法的认定作出原则性的规定后，各省可以根据实际情况，结合各自的地域特点，指定指导意见，规范村民自治。

地方政府的规范指导。在法律为制定之前，地方政府可以以发布指导意见、通知的形式，对“外嫁女”问题进行细化规定，为村民的自我管理提供规范指引，地方政府的立场，会对村委的行为形成约束。

乡镇政府的定期检查。根据《村民委员会组织法》规定，乡级政府对村委会工作给予指导，27条规定，乡、镇政府有权要求村规民约进行改正。因此，乡、镇人民政府应当承担起监督制约的责任，不只是在责令履行法定职责之诉中对村规民约进行审查，还应当主动进行监督检查，发现与法律相违背的村内规定主动制止。

加强性别平等教育。男女平等虽然早已作为一项基本国策，但农村的性别平等意识，妇女的权利保障意识仍然不强。要保证农村的教育权，摒弃“男尊女卑”的落后思想，鼓励妇女平等独立意识地培养。此外，还要通过各种途径开展普法宣传，增强农村妇女的法律知识和法律意识，只有懂得如何运用法律的武器，才能真正地做到维权。

理论很丰满，解决“外嫁女”纠纷的途径很多样，但现实中“外嫁女”的维权之路却注定充满荆棘。法院作为审判机关，在人民有诉求时，不宜一再回避，概不处理。各级政府在愈演愈烈的“外嫁女”纠纷之中也要承担起各自责任，通过立法、司法和行政各方面，公平、理性、稳妥地破解“外嫁女”这一难题，从而有效化解社会矛盾，提高妇女的社会地位。

注释

[1]韦志明．村民自治下外嫁女问题的困境、挑战与出路[J]．贵州民族研究，2019,(7):76．

[2]朱庆、雷苗苗．农村妇女土地权益司法保障的应然选择——以“外嫁女”为研究对象[J]．甘肃社会科学，2019,(5):134．

[3]商春荣．中国农村妇女土地权利保障研究[M]．北京: 中国经济出版社，2005．

[4]赵贵龙．“外嫁女”纠纷:面对治理难题的司法避让[J]．法律适用，2020,(7):7．

[5]张岩、冉旭东．“村规民约”与宪法权利的冲突与衡平— —以农村“外嫁女”土地权益保护为例[J]．哈尔滨学院学报，2019,(2):84．

[6]《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”

[7]山东省高级人民法院（2018）鲁行终2522号《行政裁定书》。