道德、慈善与政治：民初黄庆澜的瓯海道之治

陈明华/杭州师范大学历史系

黄庆澜主政瓯海道（即原温处道）是温州近代史中的重要片段，胡珠生曾在《温州近代史》中专辟一节介绍黄氏的施政及所取得的主要成绩，整顿育婴堂及办理其他公益慈善事业被作为其主要政绩[1]。那么慈善公益事业在黄氏施政理念中处于怎样的地位，在具体推动过程中黄氏又面临何种困难及采取何种应对方式？虽已有学者对黄氏整顿温州育婴堂进行了深入而细致的研究，但其主要关注官绅之间的权力角逐，对于公益慈善事业本身的情况并没有进一步展开；同时关注范围亦以温州为限，缺少将瓯海其他地区的整体状况进行综合的评估[2]。本文即从慈善公益事业角度入手，梳理黄氏在瓯海道任上的慈善公益措施并由此所带来的影响。

一、黄庆澜履任瓯海道

1918年1月7日下午，上海救火联合会上宾朋满座，觥筹交错。席间客人频频向主人祝酒道贺，欢送他13日去邻省浙江赴任[3]。这位主人1913年从上海地方审判厅厅长任上辞职后，一直没有担任公职，只是以士绅的名义参与地方公共事务。政府为表彰他对地方的贡献还特颁发二等嘉禾章[4]。不过，今年他似乎运交华盖，新的职位任命联袂而来。先是被江苏省省长任命为上海工巡局局长，继而又被委任为省署司法秘书兼总务科长，但他都没有什么兴趣，即使省长大人三番四次催请，都未能促其就任。他就是上海知名士绅黄庆澜[5]。

黄庆澜，字涵之，祖籍湖北，出生于上海。毕业于南洋公学师范院，清代副贡（贡生）。清末曾自费赴日本考察教育，颇倾心科学、实业、教育及慈善救济事业。回国后在张之洞督理的湖北地区任职，曾任湖北德安、宜昌知府。在辛亥革命前夕又担任湖北高等检察厅厅长。民国成立之后，黄庆澜担任上海地方审判厅厅长。

1913年3月，举世震惊的“宋教仁案”爆发，该案正是交由上海地方审判厅审理。作为厅长的黄庆澜立即陷入舆论漩涡之中。为避开相关方面的指摘和攻击，他曾先后两次在报端申请辞职。5月份，江苏高等审判厅改组上海地方审判厅，黄庆澜终于离职。此后一直赋闲在家，即使江苏省省长力邀也未出任公职。有趣的是，1917年底当政府任命其为浙江省瓯海道道尹时，他却欣然赴任。

1914年4月，浙江置钱塘、金华、瓯海、会稽四道，瓯海道治所在温州永嘉县，下辖原温州府和处州府十六个属县。虽然温州已于1877年开埠通商，但是比起十里洋场的上海只能算作一个滨海小城。黄庆澜却宁愿放弃十里洋场的繁华，到温州的县城赴任，其原因很可能与浙江省省长齐耀珊有关。

1916年，吕公望担任浙江督军后，本土派系发生持续的内讧。北洋政府乘机派杨德善入浙。1917年1月1日，北洋政府正式任命杨德善为督军，齐耀珊担任省长，正式接掌浙省最高权力。齐耀珊是江苏省省长齐耀琳之弟，1890年中进士，因受张之洞赏识，便开始了在湖北的仕途。先后历任湖北扶署文案、武昌保甲总办、宜昌知府等职，至1913年才离开湖北任北京盐务处处长[6]。他在湖北的任职时间与黄庆澜有大段重合，甚至一些职位也有所雷同，因此对于黄庆澜颇有了解。沈铭昌在《瓯海观政录》中称，“齐公久官鄂省，而于涵之之政绩夙所心许者也”，因此“强之起委权瓯海道尹”[7]。当然这种了解可能是双向的，黄庆澜可能也了解齐耀珊的为人和政治理念，或许两者的政治理念颇有契合之处。

黄氏的为官之道深受外舅和父亲影响，其在自序中称“余自少从外舅张经甫先师游，饫闻立身行己与居官临民之道，又习见先君子乐善好施老而弥笃”，自己任官治民“一以父师训型为从政之本”[8]。两位长辈的“训型”或许可以从他们言行举止中探寻一二。

黄庆澜之父名黄錞（字春甫），祖籍江西，17岁到上海居住，学习西医。后在英国人开设的仁济医馆中任职。同治初年，上海疫病流行，黄錞“请于巡道应宝时就邑庙，设牛痘局，自任施种，捐备苗药。设分局于三林塘、闵行镇。终日奔走医馆痘局，闲兼应戚友请，历四十余年无少倦”。又在城内育婴堂创设义塾，“并董格致书院”，后出资建设三育男女两校。黄錞热心慈善救济，并襄理红十字会事务[9]，可算得上一位热心公益、关注民生的绅士。

岳父张经甫，即沪上维新名士、近代小学教育的创始人张焕纶。张焕纶早年肄业于上海龙门书院，师从道光进士刘熙载，痛感于“吾国人才多汩没于虚浮无用之学，慨然以改良教育为己任”，致力于发展新式教育。他创办上海正蒙书院（后改梅溪书院、梅溪高等小学），兼又任上海格致书院校董，曾协助盛宣怀创办南洋公学[10]。而黄庆澜正是在南洋公学师范院毕业，因而可称张焕纶为师。

张焕纶抱经世之志，昌言洋务，曾上书曾国藩，提议学习西方政治制度，“今之西国者，曰财货之雄，炮械之利而已。岂知西国制胜之本，不在富强，其君民相视，上下一体，必有暗合于儒者之言，则其为政教必有斐然可观者”。不仅应该引入机器、格致之类书籍，还应广泛学习西方政教风俗。“国家盛衰系于风俗、人才，而风俗、人才尤急于蒙养”，因此他倡议在“通商各埠设蒙养书院，取古人教子弟之法，而略以西法参之”，以此种方式广泛学习西方文明之道，通过教育内容的革新确立新的政治思想[11]。

受两位长辈的熏陶，黄庆澜注重兴办教育、慈善救济等公益事业，同时在政治上颇为注重道德体系的作用。他的施政理念用张美翊的话归结就是儒家传统所标举的道德政治，即通过有道德君子的治理，培养善良道德之民，从而达至天下大治。张美翊称赞《瓯海观政录》所录简牍“大率以善言充善量”，而黄庆澜更是“所谓好善优于天下者”，其在瓯海、会稽的施政“与孔孟之书无不合”。这些举措使“人心有向善之机”，国本因此也有安定之望[12]。此种政治主张当时在北洋的旧派读书人中颇有代表性。

曾在徐世昌帐下任职的梁济（梁漱溟之父）在投河自尽前的遗书中也表达了类似的主张。“欲使国成为稳固之国，必先使人成为良好之人”[13]，正义、真诚、良心、公道等“吾国固有之性，皆立国之根本”。清季以来“风俗日偷”，进入民国不仅没有扭转反而日盛一日，“专尚诡谋，不由正义，自上而下，全国风行，将使天理民彝丧失净尽”，致使社会问题层出不穷[14]。要解决种种社会问题，不仅仅需要法律的治理，也需要加强道德的自律。这种思路在当时比较稳健的读书人中甚为流行，并且很快获得官方的公开呼应。1918年新任总统的徐世昌在梁济弃世后不久，便在一次公开演讲中将国内的纷争归结为“道德隳丧”，使“夺权竞利，视为固然；举国皇皇，嗜言政争”，因而解救之道，“首在转移风气，使国中聪明才智之士，从事于社会经济实业教育，以挽此政争狂热之潮流”[15]。

在1910年代末，道德救世的观念在北洋官绅中普遍发酵，进士出身的省长齐耀珊可能也秉持了这种理念，因而非常可能与黄庆澜存在某种政治契合。此外，齐耀珊在强邀黄庆澜时，也可能做出了全力支持其施政的许诺。从日后具体的政治举措中，我们可以看到黄庆澜得到齐耀珊很大的支持，因此完全有理由做出这种推测。正是在此种背景下黄庆澜才欣然答应出任瓯海道尹。1918年1月19日，黄庆澜抵达浙江接篆视事[16]，踌躇满志地准备实践其挽救风俗的道德政治。下车伊始“首以整饬风俗、扩张教育实业、提倡善举为务”，并且亲“撰通俗文字十余种，印刷数万纸，分颁各县，于戒淫、戒赌、戒斗、戒讼尤谆谆言之。此外劝孝贞节、劝蚕桑、劝放生、劝种牛痘、劝植森林诸文亦多出自手制，不计工拙，务尽其意而止”[17]，其中内容以提倡旧道德，改善风俗为主。扩张实业看似与道德风俗无关，实则有内在联系。在黄庆澜看来，温州地方公益筹款举步维艰，原因在于地方贫弱。同时，溺女、典妻等种种恶俗亦与民众贫穷有关[18]。黄氏施政的中心在于改善风俗，重整民众的道德秩序。整顿和兴建慈善公益事业正是国家彰显仁善的重要一环，因此也成为黄庆澜施政的重心之一。

二、道尹力推公益慈善事业

新官上任三把火，黄庆澜接事之初，便准备大刀阔斧推进瓯海地区（即原来温处两府所属县份）的公益慈善事业。1918年2月7日，他向各属县知事下达命令，要求调查境内既有慈善机构办理情况，“将考察经办情形并境内共有慈善公益机构若干处所、经费之收入支出确数立表详报”，根据办理情况，对经办绅董分别奖惩。对于“不辞劳瘁实心任事及兴办各种慈善公益之事确有实惠者，亦准举例事实，呈候查核，代为请奖”；而对于那些“藉端侵蚀及耗糜公款不能办事者”，则要求“应即分别惩儆，立予撤换”，因为他们的行为不仅损害了慈善公益机构的实际运作，致使“穷苦无告之民直接受其损害”，而且更为严重的是使“慈善公益之事失其信用”，没有人愿意再捐资类似善举[19]。黄庆澜希望通过奖惩制度，改善慈善机构办理情况。

不过调查进行得并不顺利，各县知事并未及时回馈信息。在调查表下发两月之后，“除乐清、玉环、宣平三县业已呈报外”，其他各县如泥牛入海无消息。因此黄道尹只能再次督催各地上报情况[20]。

综合已反馈的信息，便能看出瓯海地区慈善机构办理情况并不乐观。境内的慈善机构“大都限于经费具体而微，其能热心倡办者尤不多见”。黄庆澜意识到“官厅之力有限，非由地方人士共同进行不可”，主动向愿意捐资之人打开介入地方慈善机构的大门，以此突破限制慈善发展的经费问题。他要求所属各县以奖诱的办法，对于能够“发起举办确为地方公众利益或将旧有机关切实整顿者”，无论官绅商民，都由道尹“据情转呈，优给奖励”[21]。此一模式可能与其在上海办理慈善事业的经验有关。

黄庆澜不仅在给属县知事的令文中多次鼓励他们吸纳绅富的资源，而且以身作则，在自己负责的各种慈善公益项目中积极引入绅富力量，这在温州育婴堂的整顿中表现得尤为明显。

康乾盛世，王朝政府开始在全国倡导发展育婴事业。尤其在雍正乾隆时期，各地大力建设育婴机构，温州育婴堂即创设于此股潮流中。1747年，温州知府金洪铨捐俸首倡，并由乡绅梁春、蔡宏勋、邵世录等劝捐得银2412两，作为建设经费。该堂建成后规模颇为完整，建有“大门、仪门、大堂、后堂、后屋及东西傍屋、土地祠共九十九间”[22]。其后，作为主管的温州府官员多次拨入各方捐款和各属县田租作为运作经费。辛亥革命之后，废除府制，该堂交由永嘉县管[23]。

1918年2月5日，黄庆澜派当地士绅钱熊壎[24]调查温州育婴堂管理和运作的具体情况，希望从中吸取经验，以便在推动各县育婴事业时有所考镜[25]。不过调查员所回报的情况可能暴露了育婴堂内部存在诸种弊端，从而使道尹改变初衷，直接着手该堂事务的整顿。

黄庆澜为便于指挥，首先要求将温州育婴堂“收归道署，派董管理”。育婴堂原先由温州府管理，只是撤府之后才由永嘉县管。黄庆澜认为永嘉县监管不力，“各县应解之款率多移拨他用或且任意欠解，屡催不应”，此外“该堂董事于固有之款复不加整理，办事方面亦复因循敷衍，毫无实际”，造成堂务废弛、效果不彰，因此提请省长将管理权拨归瓯海道，期望自己能够直接掌控[26]。此议得到省长齐耀珊的力挺，不久便被批准[27]。因而该育婴堂也被称为瓯海道育婴堂。

在整顿育婴堂的过程中，黄庆澜积极吸纳绅商力量。当他准备重新修建育婴堂房屋时，便向绅商各界募捐。知名绅商吕渭英（文起）立即捐资三百元作为响应，而且还帮助劝募。黄群（溯初）、吴钟镕（碧华）、张烈（云雷）等旅外温州闻人也纷纷捐资。当黄庆澜准备扩大育婴堂规模，计划在育婴堂内“另辟屋舍，附设贫儿院，期于教养兼施，俾孩提可至成人，以免豢蠢之诮”时，还向黄群寻求意见，并希望其能“再为劝募”[28]。至1918年11月29日，募集的经费已经达到育婴堂房屋改建总经费7600余元的半数。本地士绅财力有限，捐献也相当有限，因此这笔款项多来自外埠同乡的回流。而其后育婴堂经费再次出现巨大空缺时，黄群和吕渭英率先捐资，参加国会及省议会复选的各县人士也积极捐资[29]，这可能也与身为议员的黄群、张烈、吴钟镕的号召有关。

这些积极捐资或募捐的人，有一个共同的特点，都是声名显赫的旅外温籍人士。从清末开始这些人就逐步形成了一个比较紧密的网络。黄群、吴钟镕和张烈三人关系尤其密切。三人都在清末留学日本，并且在相近的时间于同一所学校——早稻田大学学习，彼此往来密切。回国后，交往依然密切，在政治上经常相互呼应。

此后，这些旅外温籍要人通过一个更为制度化的平台——同乡会联系在一起。黄庆澜整顿后的育婴堂五位名誉董事吕渭英、黄群、张烈、吴钟镕、潘国纲都是旅沪或旅杭同乡会的成员。张烈为旅沪同乡会会长，黄群、吕渭英为名誉董事[30]。吴钟镕和潘国纲则为旅杭同乡会代表人物，而且可能因张烈等温州同乡的关系，他们也参与旅沪同乡会事务。1919年3月份，旅沪同乡会筹建温州公所，潘国纲是募款组第三组负责人[31]。

黄庆澜不但在育婴堂经费上颇为仰赖外埠温籍人士的力量，而且在育婴堂人事上也给予相当的权利。育婴堂按照规定由十位董事管理，在黄庆澜整顿之时，旧董事因为管理不善被纷纷清退。在新董事的任命中，黄庆澜颇为尊重旅外温籍人士的意见。早在1918年3月，黄庆澜已在物色董事人选，在致浙江省警察厅任事的温籍人士蒋屏侯信中，提到“育婴堂全在得人。须得有年高德劭，醉心慈善者，常用驻堂，方足以资整理”，并请其推举数人[32]。此后先确定其中五位董事人选：张益平、杨雨农、徐端甫、陈绥亭、张锡侯，张益平为总董。五人中仅有前三位有资料可循，他们都有旅外的经历，而张益平和杨雨农则都担任温州旅沪同乡会调查员。

剩余五位董事名额的确定更显见同乡会势力在其中的作用。对于剩余五个董事名额，各方曾有过不同的意见，一种“主张旧温属之平、瑞、乐、泰、玉各推一人者”，但是黄庆澜认为“平、乐、玉年济常款，推举董事一人尚有理由；若瑞、泰则与处属相同，不相闻问，若瑞、泰亦各推举一人，则处属何以向隅”，而且“堂名瓯海，似不能有温而无处也，倘处属亦各举一人，一则人数太多，每生异议；二则路远不能到堂，与事实毫无裨益”。从认为“平阳等县推举董事一人尚有理”可看到黄氏的潜台词是出钱才有资格获得董事名额。此举可能遭到温州地方力量的杯葛，黄庆澜便致函黄群、吴碧华等旅外温籍要人，请其“会商杭沪贵同乡，示以决定办法”，并要求他们“公推五人，能多推一二人尤妙，恐有不就职者，可以递补”[33]。此举试图以旅外温州人力量压制本地士绅的声音，统一人事上的不同意见，可见黄群、吴碧华等旅外温籍要人在董事人选确定中的影响力。

其后，黄群等人可能拟定了一个相对折中的方案，将道尹本身和永嘉知事及其他相关官员纳入其中，黄庆澜则还是坚持“董事会之组织应以与育婴堂经费有关系之官吏加入之，如知事及督销局长二人皆直接有经济之关系者，此外均取绅士”[34]。最后确定名单时，督销局长和永嘉知县等官员并未加入[35]，而是将所剩五位董事名额改为名誉董事，由黄群等五位知名旅外绅商担任。至此，旅外温籍要人全面控制育婴堂董事会（十位董事组成）。

黄庆澜如此安排，无非是为了投桃报李，回馈旅外温籍要人的捐资。而且外埠的同乡网络本身就是一个潜在的资源网络，依靠这些人可以进一步吸纳经费，挹注本地的育婴堂以及其他慈善事业。的确，他们的捐款一定程度上弥补了育婴堂建筑经费的不足。

此后，黄庆澜在不少当地公益事业中都颇为依仗他们，并且他将此种经验推广给下属各县。在整顿瓯海道育婴堂的同时，黄庆澜也督促所属各县修复或扩充育婴机构，其中多要求“劝导本地绅富量力捐款”或由“正绅协同经理”[36]，而在其他公益事业中也提倡由绅富捐款、募捐和管理的“官督绅办”模式。

不过从已有的文献看，此种方式虽然被各县采用，但是获得的成效并不显著。除了零星的捐资和劝募外，似乎地方绅富并不能筹集足够的款项。那么黄庆澜依靠绅富推动慈善事业模式的限制又有哪些，为何在其主持的瓯海道育婴堂项目中能够成功，而在其他项目中效果却不那么明显？

三、“官督绅办”慈善公益的约束所在

瓯海各县举办慈善公益事项时，亦曾按照黄庆澜的方式吸纳地方绅富力量，如松阳境内巨溪滩的开凿便是由公民徐则性独力出资承担[37]；永嘉、宣平和龙泉等县在建筑路桥时亦由当地绅富捐资和募款[38]。在官方政策向慈善事业倾斜之下，一些地方人士甚至组织团体，介入地方公益慈善活动[39]。不过除了以上个别案例外，在瓯海各县慈善公益事业的推进中，“官督绅办”并未取得良好的效果，这与此模式本身所有的约束条件相关。

首先，绅富力量支持慈善事业需要足够的回报。虽然不少人受因果报应等宗教因素影响而愿惠及他人，但是在面对规模较大的公益慈善项目时，捐资者还是期望相当的回报。这种回馈并不一定表现为直接的财富形式，也可能是各种隐性权力。黄群等旅外绅商积极介入黄庆澜的育婴堂事务，除了公益观念之外，与他们经营地方的企图也密切相关。

如前所述，黄群、吴钟镕和张烈等人关系相当紧密。留日归来后，黄群即与吴钟镕等人筹设温处学务处，推举孙诒让为总理。其后他们与梁启超、张君劢关系密切，并且成为进步党人。为了应对1918年议会选举，他们在1917年即回温造势。为此他们着力建立各种平台，进入地方社会。期间黄群等人曾组织丁巳俱乐部、求是社等团体[40]，其目的就是“欲合瓯括十六属，结一团体，为将来扩充地步”[41]，而参与公益慈善事业也是营造地方影响的一种重要手段。在丁巳俱乐部最初的简章中就有“振兴地方利益”一条。只是张棡感觉“句语太阔大，且本部亦无此权力”，经众人同意才改为“擘求地方利弊”[42]。况且在竞选过程中，地方官员的态度至关重要，因此争取道尹黄庆澜的支持也是相当必要[43]。

同时，配合道尹参与地方公益不仅能增强地方上的影响力，而且使他们可能获得潜在的商业利益。沈晴的研究发现，东瓯电话公司首届董事人选与瓯海道育婴堂董事人选存在着高度的重合，电话公司董事吴钟镕、潘国纲、黄群、杨雨农、张益平、徐祖煜和杨敬之七人中，前六位后来都成为育婴堂董事。他们在组建公司过程中得到黄庆澜的大力支持。黄庆澜用原先浙江省所拨建立军用电话经费购买该公司股份，而且还以自己薪俸补足股份缺额[44]，这就是一个非常典型的官绅之间利益互惠的案例。其后温州不少公益慈善事业也由这些绅商负责进行，作为交换给予他们管理之权。

此外，黄庆澜还掌握着上海地区广泛人际网络，同时还有省长的支持，其能够交换的资源并不少。而各县知事既没有如黄庆澜一般的人际网络，也没有省方大力的支持，更没有巨大的经费在握，其能够交换的资源其实非常有限，因此除了零星的个案外，实际上各县很难吸引地方绅富进行大规模长时间的慈善公益投资。

在经费短绌情况下，地方官员欲改善和推动公益慈善项目颇为困难，但是黄庆澜出于政治理想，还是汲汲于推动当地慈善事业，对那些消极应对的官员则加以斥责。丽水县育婴堂办理不善“腐败达于极点，居民视同虐政”，知事并未积极过问，便招致黄庆澜的诘问，“慈善事业非知事分所当为耶”，并且要求其立即“亲往考察，妥议办法，实力整顿”，如果空言搪塞就要施以惩罚[45]。

在他的压力之下，地方官员只能尽量从已有的财政款项中挪拨拼凑，以在公益慈善事业上形成政绩。如景宁县知事便积极响应道尹号召，兴设保婴局、医药局等慈善机构。保婴局经费相当短绌，举办之初只能依靠知事捐献的俸银，后来也要从自治经费中提拨部分才能维持[46]。医药局的举办也相当艰难。按照最低预算，医药局当月所需经费30银元，但是地方财政中的公益费却连一半经费都无法承担。原因是“公益项下岁收只五百余元”，已有的“贫民习艺所经费已占三分之二”，如再月拨15元，则“已无丝毫余存，倘有他项临时支出，竭蹶在所难免”。最后知事只能将公益项拨款减少至每月10元，另从自治项中月拨5元作为经常费用，而“役食、灯油、纸笔、茶水等各项杂费”则从“县署月支行政公费内”挤出经费负担，这样才勉强将医局最低经费筹齐[47]。可见，当地不少县份为了兴建维持各项公益设施，财政已近乎竭蹶。

在这样的财政状况下，如果县官一味追求慈善政绩，那只有挤占其他社会资源。庆元县知事为了迎合上峰，也“热心拟于庆邑创设善堂”，但地方财政已无法负担，因此这些善堂的常年经费只能由充公当地化成、慈容两庵财产而来。办理善堂经费不足便取庵庙之产，这与清末以来庙产兴学一途如出一辙。原因在于地方官员为了迎合上峰的政治目标，又无足够财政支持，只能以一些被视为地方公产的财产补充。不过黄庆澜施政理念中又重视宗教的作用，“神道设教”亦是其强化道德的方法之一。因此当他得知情况后，急令庆元县知事“所有善堂常年经费一层尚望统筹再定”[48]。但这并不是治本之策，如果下级要达到上级的要求，势必要挖掘其他财源。如果不拨用寺庙，也可能拨用其他社会资源。黄庆澜在充实温州育婴堂经费时，便已出现罗掘之态，不仅想设法挪用公立藏书楼款等暂时未用款项，还采取加捐加税方法，向商户开征育婴月捐和屠宰税，并且声称“如谓乐输，即可自便解释，已属错误”，否定商户有不交捐款的自由。这种态度颇有强人所难之意，与其原先所谓慈善事业“本出于个人道德之关系，不能加以强迫之力”的态度已经相去甚远[49]。

四、余论

1919年7月以后，受到北京、上海等地学生运动的影响，温州的永嘉等县也掀起由学生领导的抵制日货等运动。温州学生团体查禁商人偷运米粮出海，由此引发与商会的纠纷，瓯海道和永嘉县出动军警逮捕相关学生[50]。此后，在各派系的声援下，风潮持续发酵。最后道尹黄庆澜不得不妥协，答应学生方面相关条件。风潮虽然就此平息，但是黄庆澜却因处理不当辞职。其间地方虽有不少士绅挽留，但黄氏还是于12月底调任会稽道尹，结束了两年在瓯海道的工作[51]。

黄庆澜在瓯海期间，将慈善公益事业作为实践其道德政治的重要一环，予以积极推进。不过在整顿和改善慈善公益状况的过程中，经费短缺始终是其无法回避的难题。为此，黄庆澜希望以“官督绅办”模式，引入民间的财力和人力，并在自己主推的若干项目中予以积极实践。此一模式要产生效用实有相当约束条件，所在区域、主办官员以及项目性质的差异可能产生截然不同的效果。黄庆澜主政两年间，除了少数自己主办的公益慈善项目，多数县份都无法通过“官督绅办”模式破解经费难题，慈善公益事业并无实质性的改善。

在两年期间要改变瓯海十六县的慈善公益状况有过分苛责之嫌，不过如不从根本上改变经济状况，即使黄氏任官时间再长也于事无补。黄庆澜对此有相当的认识，他明确指出筹集善款艰难的根本原因在于经济困窘，因此在任上积极提倡发展林业、蚕桑业，还向上海资本家及旅外温籍人士介绍温州矿产情况，希望其来温开发[52]。1919年底离任时，他还不忘叮嘱地方绅富，“欲求化民者，不得不先从事于富民”，并且希望当地有意于改良地方风俗的君子们“群策群力，切实进行，勿使鄙人未竟之功半途抛弃”[53]。国家推行慈善公益事业，是提倡道德政治者施政的重要一环。从黄氏在瓯海的政治实践也可看出，1920年前后，即使是鼓吹道德解决社会问题的北洋官绅们，也已经无法不面对经济问题。这也为以后的国家发展脉络提供了一个历史参考。