论我国建立档案职业资格制度的必要性与可行性

徐拥军/中国人民大学信息资源管理学院

档案事业发展的关键在于档案人才队伍建设。2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，新增的第十一条强调“国家加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案工作人员业务素质”。而档案人才队伍的建设离不开相应的职业资格标准与人才考核制度，建立档案职业资格制度可以有效引导档案人才培养的专业化与标准化，有助于整体提高档案人才队伍的素质与质量。为此，本文建议我国应尽快建立档案职业资格制度。

1 实施档案职业资格制度的必要性

1.1 加快档案人才队伍建设和促进档案事业持续发展的迫切需要

近年来，随着党和国家事业的快速发展，档案和档案工作的价值日益凸显。一方面，档案是中华民族重要的文明记录、集体记忆，在提升国家文化软实力、建设社会主义文化强国中具有不可替代的作用。另一方面，档案作为人类社会活动的原始记录，是不可替代的信息资源，越来越多的领域都迫切需要获得档案工作的支持。与此同时，伴随着社会信息化、网络化、智能化程度的不断提高，档案工作的对象、内容和方法正发生着巨大变革。档案工作正经历一个从纸质档案到电子档案，从档案信息化、数字化管理到档案智能化、数据化管理，从档案资源分散利用到档案信息资源整合共享利用的战略转型期。机遇前所未有、挑战也前所未有，世界各国档案部门都在寻求创新发展，加快推进档案事业转型升级。

在上述背景之下，夯实档案事业发展人才基础的重要性、紧迫性尤其凸显。然而，当前我国档案人才队伍总体上文化水平较低、专业技能较差。据国家档案局统计，截至2018年底，各级档案行政管理部门和综合档案馆共有专职人员46412人。其中，研究生学历（包括博士、硕士、研究生班）3269人，仅占总人数的7%；本科学历（含双学士）28974人，占总人数62.5%；大学专科及以下学历14169人，占总人数比高达30.5%。其中，各学历层次人员中具有档案专业程度的8141人，仅占总人数的17.6%[1]。各级档案行政管理部门和综合档案馆的专职人员队伍的总体文化水平、专业技能尚且如此，更遑论党政机关、企事业单位和其他组织基层档案室或档案岗位的专兼职档案人员了。可见，档案人才队伍建设落后成为现阶段制约我国档案事业创新发展的重要瓶颈。尽快建立科学、规范、统一的档案职业资格制度，是加快档案人才队伍建设，推动我国档案事业持续、健康、创新发展的迫切需要。

1.2 切合档案工作和档案职业特点的客观要求

首先，档案工作是一项专业性很强的工作。档案工作有专门的、成熟的理论体系和方法体系。档案工作从监督、指导文件材料的形成、积累、整理和归档，到进行档案的收集、整理、鉴定、保管、统计、编研和提供利用等，都有其内在客观规律，都必须运用科学的技术、方法和手段才能高效优质地管理和开发档案，充分实现档案的重要价值。

其次，档案工作是一项社会通用性很强的工作。档案是人类社会活动的原始记录，各行各业各条战线只要有组织、有机构，就有档案，就需要管理档案、利用档案。档案工作如同会计、人事工作一样，覆盖全社会各领域、各单位。根据国家档案局统计，截至2018年底，全国共有各级档案行政管理部门3044个、各级各类档案馆4136个[2]。除了这些档案行政管理部门和档案馆之外，还有数以千万计的党政机关、企事业单位和其他组织的档案室或档案岗位。可见，档案职业涉及面极广、社会通用性很强。

再次，档案工作对档案人员的技术技能要求越来越高。随着社会信息化进程加快，档案工作已从纸质档案时代进入电子档案时代，从手工、机械时代进入信息化、智能化时代。2018年上半年，面向参加国家档案局教育培训中心档案在职培训的来自全国各地、各单位、各层次共计1511名档案人员的问卷调查（以下简称“档案职业发展问卷调查”）显示，82.13%的受访者认为，从事档案工作十分需要专门的知识、技术和方法；15.09%的受访者认为比较需要；只有0.66%的受访者认为不太需要或不需要。这表明，绝大多数档案人员在工作中深刻体会到档案工作是一项专业性、技术性很强的工作。

上述分析充分表明，档案职业是一项专业性、社会通用性强，技术技能要求高的职业。《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》提出“设置水平评价类职业资格，其所涉及职业（工种）应具有较强的专业性和社会通用性，技术技能要求较高，行业管理和人才队伍建设确定需要”。而档案职业完全符合这一要求，理应实施水平评价类的档案职业资格制度。

1.3 配套档案机构改革和档案系列职称制度改革的现实需要

自1993年党政机构改革之后，全国各地基本实行“局馆合一”的档案机构设置模式，档案局和档案馆“一套机构、两块牌子”，相应地档案馆工作人员成为参照公务员管理人员。实行参照公务员管理之后，档案馆工作人员走行政管理职务而非专业技术职称晋升，许多档案馆工作人员不再钻研专业技术问题，不再学习专业技术知识，导致整个档案人员队伍专业技术能力下降。2018年党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开”。根据这一文件精神，全国各地档案局（馆）进行机构改革，实行局馆分设。多数地方档案馆将从此前参照公务员管理单位变成事业单位，档案馆工作人员将回归专业技术人员身份。这迫切需要建立与之相适应的档案职业资格制度。

另外，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化职称制度改革的意见》，提出“促进职称制度与职业资格制度有效衔接”“在职称与职业资格密切相关的职业领域建立职称与职业资格对应关系，专业技术人才取得职业资格即可认定其具备相应系列和层级的职称，并可作为申报高一级职称的条件”。档案系列职称与档案职业资格密切相关，档案职业资格制度和档案系列职称制度互为补充、相互衔接，能更好地促进档案人才队伍建设。因此，推进档案系列职称制度改革也要求建立相应的档案职业资格制度。

1.4 符合广大档案部门和档案人员的长期心愿

长期以来，一些地方和单位档案意识较薄弱，没有充分认识到档案工作的专业性、技术性强的特点和要求，加之没有实施档案职业资格制度，对从事档案工作的人员没有基本的“门槛”限制，往往将政治素质不强、文化水平不高、必要专业技能缺乏的人员安置在档案部门、岗位上，导致档案工作专业化、现代化水平偏低。同时，由于缺乏广泛适用的档案人才评价制度，档案人员无法取得社会对自身能力和水平的认可，因而也无法获得应有的社会地位。这极大地影响了他们的专业自信心和职业自豪感，挫伤了他们工作的积极性、主动性和创新性。

根据“档案职业发展问卷调查”中针对“档案工作是否有必要推行职业资格考试制度”，45.67%的受访者选择了“十分必要”，33.02%选择了“比较必要”，12.11%认为“一般”，只有9.2%的受访者认为“不太必要”和“没必要”。对于“取得档案职业资格对职业发展是否具有价值”，有45.8%的受访者选择了“非常有”，29.72%选择了“比较有”，17.54%认为“一般”，只有6.95%的受访者认为“不太有”“没有”。由此可见，实施档案职业资格制度是档案部门的长期愿望，符合广大档案人员的心声。

2 实施档案职业资格制度的可行性

2.1 我国已形成成熟的档案专业知识体系、课程教材体系和教育培训体系

早在20世纪三四十年代，我国就开始开展档案理论研究和档案职业教育。1952年，中国人民大学受中共中央委托开办档案干部专修班以来，档案专业高等教育和档案理论研究持续发展。目前，我国已经形成成熟的档案专业知识体系、课程和教材体系、教育培训体系，为实施档案职业资格制度，尤其是开展档案职业资格考试提供了重要基础。

从档案专业知识体系来看，根据教育部2018年《档案学专业教学质量国家标准》，档案学本科毕业生应具备较广博、全面的专业知识。其中主要包括档案学原理、档案管理、档案信息资源开发利用、档案保护技术、电子文件管理、中外档案事业发展与建设等方面的知识，以及文件管理系统设计、数字档案馆（室）建设、历史档案管理等知识。这些档案专业知识体系是在长期的档案工作实践、档案理论研究和档案专业教育中逐步形成并完善起来的。

从档案课程体系来看，截至2018年9月，全国有7所高校的18门档案专业课程被列入国家或省级精品课程。我国档案专业课程体系反映档案职业特点、切合档案工作需要。从档案专业教材体系来看，中国人民大学在20世纪60年代初开始编写我国第一套档案专业教材；1978年以后，各高校一大批档案专业教材陆续出版；21世纪以来，中国人民大学出版社先后出版了“21世纪档案学系列教材”和“新编21世纪档案学系列教材”。此外，武汉大学出版社、辽宁大学出版社等也出版了档案专业系列教材，国家档案局和一些地方档案局还出版了一些档案职业培训教材。

从档案学教育培训体系来看，我国已经形成了大规模、多层次的档案专业高等教育体系、职业培训体系。目前，全国共有38所高校开办不同层次的档案学专业教育，其中34所高校开办档案学专业本科教育，33所高校开办档案学专业硕士研究生教育，8所高校开办档案学专业博士研究生教育，中国人民大学、武汉大学等高校还建有档案学专业博士后流动站。国家档案局和许多地方档案局都设有档案教育培训中心（或类似机构），每年开展大量各种各样的档案在职培训。

2.2 国外档案职业资格制度建设经验为我国提供了重要借鉴

为推进档案人才队伍建设、促进档案事业发展，西方发达国家十分重视档案职业资格制度建设，其经验可为我国实施档案职业制度提供重要借鉴。

1821年法国在巴黎成立了世界上第一所高等档案学校——法国档案学院，并在1846年教育部长法令中规定，凡持有法国档案学院古文字—档案学证书的人，享有优先在档案馆工作的权利。这一规定可视为世界档案职业资格制度的起源。法国档案人员晋升需要通过严格的考核和长期的锻炼才能实现，从而保证了法国档案人员具有高水平的职业素养和技能，这使得法国档案工作一直处于世界领先水平。

美国早在1912年就有档案学者呼吁建立档案职业标准。1989年美国档案工作者协会（SAA）在全美档案工作者年会上成立了档案工作者资格认证学会（Academy of Certified Archivists，ACA），标志着美国档案职业资格认证制度的基本形成。目前，档案工作者资格认证学会提供的职业资格证书已经成为全美乃至整个北美地区的职业认证标准，在全世界产生了很大影响。

澳大利亚档案职业资格认证制度自1995年开始由档案工作者协会（ASA）和文件管理协会（RAMM）依托于档案高等教育实施。根据“国家行业能力标准”（National Industry Competency Standard）和“澳大利亚资格框架”（Australian Qualification Framework，AQF），澳大利亚制定了《国家文件和档案能力标准》（National Records and Archives Competency Standard）和《澳大利亚文件管理标准》（Australian Standard Records Management，AS4390），加上关于档案工作者使命与职业教育认证的两项声明，这4个标准成为澳大利亚档案职业资格认证的基本准则。

可见，西方发达国家都重视档案职业资格制度，档案职业资格证书在档案人员入职、晋升过程中发挥重要作用。这些都值得我国借鉴与参考。

2.3 我国部分地区实行的档案职称“以考代评”为建立全国统一的档案职业资格制度做了有益尝试

近年来，我国已有北京、上海、浙江、江西、安徽、辽宁、西藏等7个省（自治区、直辖市）实施了档案系列中初级职称“以考代评”（或档案职业资格考试）。这些试点为开展全国统一的档案职业资格考试做了有益的探索，积累了良好的经验。如，上海市于2003年出台了《上海市档案专业技术人员职业资格暂行规定》，并于2004年1月1日正式实施。北京市档案局于2005年颁布了《北京市档案局关于档案系列中、初级职称试行专业技术资格制度有关问题的通知》《北京市档案局关于档案系列高级职称试行专业技术资格制度有关问题的通知》，推行档案系列中、初级专业技术资格“以考代评”。2009年，浙江省人事厅、浙江省档案局印发《浙江省档案系列初、中级专业技术资格考试和职务聘任实施办法》，明确规定2010年1月1日以后，浙江省各地、各部门不再进行档案初、中级专业技术资格的评审和自行组织的考试，而实行全省统一考试制度。

从实际效果来看，上述地方实行档案职业资格与档案系列职称制度衔接，中初级档案系列职称“以考代评”，切合社会实际需要，符合档案职业特点要求，有利于吸引更多人才进入档案职业领域、优化档案人才评价机制、增强档案人才队伍的活力。其具体操作经验可为国家实施档案职业制度提供有益的借鉴。

2.4 实施档案职业资格制度具有充分的群众基础和申报人数保证

根据国家档案局统计，截至2018年底，全国共有各级档案行政管理部门3044个、各级各类档案馆4136个，各级档案行政管理部门和综合档案馆共有专职人员46412人[3]。但是，这只是全国整个档案人员队伍中很小的一部分。因为全国还有数以千万计的各级党政机关、企事业单位和其他组织建有档案室或设有档案岗位，配备了专兼职档案人员。有数据显示，目前我国共有事业单位120多万个，截至2017年9月全国实有企业2907.23万户，即便按每3个事业单位设1名专兼职档案员、每30户企业配1名专兼职档案员计算，至少也有136万多名专兼职档案员。因此，档案界通常认为全国有“百万档案大军”。

在“档案职业发展问卷调查”中，对于“如果国家开展档案职业资格考试（初级、中级），您是否愿意报名参加？”一问，68.89%的受访者选择了“愿意”，18%选择了“不确定”，8.47%认为已经取得档案系列职称、不需要参加，只有4.63%选择“不愿意”。这一调查还表明，30周岁以下的受访者愿意参加档案职业资格考试的为79.83%，参加档案工作1年以下的受访者愿意参加档案职业资格考试的为72.18%，非国有企业的受访者愿意参加档案职业资格考试的为80.85%。另外，据浙江省档案局统计，每年报考档案系列初、中级专业技术资格考试的人数达2000人以上，这还只是一个地方性档案职称考试，如果是权威性更高、适用面更广的国家档案职业资格考试，人数会大大增加。因此，按最保守的估计，实施国家档案职业资格制度之初，每年可能有3至5万人申报，以后还会逐年增加。可见，实施档案职业资格制度具有充分的群众基础和申报人数保证。

综上所述，我国实施档案职业资格制度十分必要而且各种条件都已成熟。因此，笔者建议，尽快将档案职业资格列为《国家职业资格目录》中的水平评价类专业技术人员职业资格，开展档案职业资格考试；并实行档案职业资格考试与档案系列职称评审相衔接，档案系列初级、中级职称实行“以考代评”。这既是顺应时代发展的需要，也是今后档案事业发展的必然趋势，它将极大地推动我国档案事业健康、持续地发展。