多边主义的困境及其转型

蒲 俜

多边主义遭遇困境是近年国际关系中令人瞩目的现象。从贸易谈判、气候治理，到安全维护和冲突控制，多边主义国际制度的效率越来越低，甚至被边缘化。作为政策工具的多边外交，形式越来越多样化，领域越来越广泛，但也受到来自单边主义、保护主义、霸权主义等日益严峻的挑战。伴随全球范围内反全球化思潮的兴起和民粹主义的回归，多边主义正逐渐失去其意识形态上的吸引力与影响力。然而，在世界各国相互依赖持续深化、利益休戚与共的今天，多边主义的观念与实践在国际合作和全球治理中的地位仍然不可替代。国际社会迫切需要探寻重塑多边主义的动力和途径，推动多边主义体系朝着更加有效、更加公正、更加普惠的方向转变，为维护世界和平、促进共同发展发挥更大作用。

一、多边主义困境的根源

从现象上看，当前多边主义危机全面爆发的直接原因，是美国特朗普政府大幅修正其多边主义政策立场，接二连三退出一系列重要的国际组织和国际条约，严重破坏多边主义国际制度框架的完整性。从深层次看，现行多边主义在构建和演变过程中长期受到霸权国家单边主义的制约，存在权威不充分、效率低下、有效性不足等弊端，无法应对全球化时代的各种挑战，逐渐陷入被边缘化的困境。

国际关系中的多边主义有着多重含义。它可以被用来表述主权国家的外交行为取向或外交形式，与多边外交同义，与双边外交相对应。它也可以被定义为“在广义的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系的制度形式”，(1)即：制度性多边主义，具体表现为国际秩序、国际机制和国际组织三种形式。(2)[美]约翰·鲁杰主编：《多边主义》，浙江人民出版社，2003年,第12、13、28页。它还可以被理解为一种指导国际合作的理论和观念，与单边主义、孤立主义等概念相对应。对单个国家来说，多边主义是主权国家对外关系的政策工具和指导思想。就整个国际体系而言，多边主义是一种国际互动方式和制度安排，从地区或全球角度强调多边制度结构，考量制度性因素对国家间互动产生的影响。(3)秦亚青：《多边主义研究：理论与方法》，《世界经济与政治》2001年第10期。

工具性多边主义在国际关系实践领域拥有悠久的历史。东西方文明古国都曾有类似多边外交活动的记载。1648年结束欧洲三十年战争的《威斯特伐利亚和约》，确立起主权平等原则和多边外交雏形，标志着近代国际关系史的发端，也开创了通过多边国际会议解决战争问题的先例。19世纪的“欧洲协调”时期，多边会议外交成为欧洲列强处理重大问题时普遍接受的方式，对维持欧洲近百年的大国均势和相对稳定的局面起到了重要的作用。19世纪60年代后，随着国际电报联盟、邮政总联盟等一批专业性、技术性国际组织的建立，多边主义在行政管理领域大行其道。1899年和1907年两次海牙和会在国际会议制度方面达到了空前的水平，与会国几乎包括当时世界上所有获得承认的民族国家，意味着多边国际会议开始摆脱欧洲地区主义而具有世界性。第一次世界大战后成立的国际联盟，作为首个全球性的国际政治组织，为多边外交积累了宝贵的经验与教训。第二次世界大战后，联合国的建立标志着多边主义进入一个成熟的发展时期，多边性的国际组织数量空前增加，多边性的国际会议和议题空前扩展，多边外交的独特作用日益得到国际社会的重视，成为调整国家间关系、推动国际关系发展的重要形式。

美国在二战后多边主义国际制度的构建中发挥了决定性的作用。约翰·鲁杰指出，美国将多边主义作为重建战后世界秩序的根本建设原则。(4)[美]约翰·鲁杰主编：《多边主义》，浙江人民出版社，2003年,第12、13、28页。凭借压倒性的经济、技术、军事实力以及政治、意识形态优势，美国着手按照自己的利益和意图塑造了多边主义国际体系。无论是联合国，还是国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定，都打上了美国霸权的烙印。对战后初期的美国而言，多边主义是降低霸权成本、减少不确定性的便捷工具，多边主义国际制度本身是美国霸权的重要组成部分。两极对抗的冷战时期，美国积极主导各种全球性和区域性多边组织的建立，通过带有意识形态色彩的多边主义制度向盟友提供庇护；大力推动各个全球性议题领域的国际合作，通过签订多边条约向国际社会提供公共产品。然而，“当这些制度约束了其他国家的行为时，多边主义规则和程序对美国的限制却十分有限。”(5)[美]戴维·斯基德莫尔：《从布什到奥巴马：美国对国际制度政策的延续与变化》，《南京大学学报》2011年第4期。冷战环境下的霸权地位强化了美国在多边主义国际制度中的例外性，使得美国对多边主义的理解长期停留在功利的工具化层面。20世纪70年代后，美国实力相对下降，逐渐失去在国际组织与多边议程中的绝对控制地位，对待多边主义的立场更加矛盾。一方面，美国对多边主义国际制度的贡献比任何其他国家都多，另一方面，美国比任何其他国家更容易倾向采取单边主义。(6)Stewart Patrick, Multilateralism and U.S. Foreign Policy, Lynne Rienner Publishers, 2002, p.7.对美国来说，多边主义并不意味着世界各国在国际事务中的平等参与，而是为美国特权提供合法化依据。因此，不能维护美国霸权的多边主义是不可接受的。

冷战的结束使多边主义在摆脱两极格局的羁绊后一度焕发活力。在工具、制度和观念层面都获得了充分的发展。但是，作为经历40年两极对抗的获胜者，美国将冷战结束视为建立单极霸权体系的最佳时机，多边主义在美国的全球战略构想中被进一步工具化。克林顿政府曾打出“坚定的多边主义”旗号，但其任内未能签署或批准《国际刑事法院规约》《禁止地雷公约》《京都议定书》《全面禁止核试验条约》等受到国际社会普遍接受的重要的多边主义成果。小布什政府则以“反恐”为名大力推行单边主义政策，认为多边主义是“天真、不切实际、软弱和无能的。”(7)Bruce W. Jentleson, “Tough Love Multilateralism”, The Washington Quarterly, 2003，27:5-24.奥巴马就任之初强调国际合作与国际制度，其任内推动气候变化、核安全、全球移民等多边议程取得积极进展，但并未产生长期效应。美国国内反自由贸易、反全球治理的声音上升，总统在外交政策上的权威受到国会、利益集团、官僚机构的制约。即便是奥巴马总统个人偏向多边主义的解决方案，也无法扭转美国与多边主义之间的对抗趋势。约瑟夫·奈对此曾评论说：“如果其他国家认为美国国会总是阻挠国际合作，美国还如何保持全球领导力？”(8)Joseph S. Nye, Jr., “Which Way for US Foreign Policy?”，Project Syndicate, October 12, 2015，http://www.project-syndicate.org.

特朗普上台以来，在国际关系中奉行“美国优先”的价值观，实行了一系列带有鲜明民族主义色彩的外交举措，推卸全球治理责任，频繁退出多边条约和国际组织，用一种鲁莽的、极端的方式将美国与多边主义之间的矛盾呈现在世界面前。这种“退出主义”外交与特朗普的执政理念与个性相关，反映出美国国内政治的右翼化与社会民意的民粹化，表明美国的单边主义传统达到了新的高度。但本质上，特朗普政府的选择只是延续美国霸权与多边主义之间长期愈演愈烈的矛盾和冲突。当前多边主义的困境，与其说是特朗普改变政策立场造成的，不如说是美国单边主义行为模式长期侵蚀多边主义的结果。

作为国际关系民主化的体现，多边主义本应被视为应对人类共同挑战的最佳途径，但实践中的结果并不如人意。多边主义决策效率低下、缺少强制力的固有弊端以及美国单边主义的长期侵蚀，导致一些多边主义合作框架停留在“清谈馆”的层次，无法有效应对全球范围内的地区冲突、金融动荡、发展不平衡等难题。随着中国等新兴大国的崛起与美国权力优势的逐步下降，多边主义制度的权威性与代表性受到进一步质疑。新兴大国有意愿和能力在地区、全球范围内承担责任并提供公共产品，主张对现有多边主义制度进行循序渐进的改革，使之朝着更加平等、更加公正、更加合理的方向转型，应对日益复杂的全球性挑战，抗衡单边主义、保护主义的干扰。反观美国，出于对失去霸权的担忧，变本加厉在多边合作中片面寻求相对收益，在意其他国家是否从中获得比自己更大的收益，为此不惜更频繁采取单边主义的做法。但是，经历了伊拉克战争和金融危机后，美国在多边主义制度中的领导力已经被大大削弱，多边主义理念和实践对美国的制约却日益增强。美国认定现行多边主义制度不再是自己管理世界的工具，从追求多边主义中的领导地位转向追求“美国优先”，意在重新打造符合美国利益至上的多边主义制度。冷战时期，美国的单边主义可以被看作是向国际社会提供公共产品，而现在的单边主义被认为是以牺牲其他国家和整个国际社会为代价，服务于狭隘的美国自身利益，(9)David Hastings Dunn, “Assessing the Debate， Assessing the Damage: Transatlantic Relations after Bush”, The British Journal of Politics and International Relations, February 1, 2009,11:4-24.越来越得不到世界其他国家和国际社会的容忍。因此，美国与多边主义之间的矛盾和对抗关系逐渐走向不可调和，建立在霸权合作基础上的多边主义制度无法有效运作。在世界处于新一轮大变革大调整的进程中，多边主义的变革势在必行。

二、多边主义制度的变革

纵观多边主义从实践到理念，从工具到制度的演进历程，多边主义不是静止不变的，而是动态的。尤其是制度性多边主义的发展，必然受到国际权力结构变化与国际体系变迁的影响。有关多边主义制度变革的议题由来已久。联合国、世界银行等多边框架的改革在20世纪60年代开始就受到世界各国的持续关注。进入21世纪后，随着全球化的深入发展和全球性危机的蔓延，国际社会更加迫切需要全球治理，涌现出各种重构多边主义制度的方案与主张。

解决有效性不足是多边主义制度变革的核心。现行多边主义制度发挥作用的前提是主权国家的认可与参与，主权国家对参与收益与成本的考量在很大程度上制约着多边主义制度的效力。这种以国家为中心的自上而下的多边主义模式被证明无法真正解决全球性问题，甚至有学者提出：“国家主权事实上是形成全球体系的主要障碍，尽管该有效体系将能解决冲突和全球体系中的问题。”(10)[日]星野昭吉：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，新华出版社，2000年，第109页。与此同时，随着全球公民社会的形成和发展，非国家行为体、私人部门和社会运动在国际关系中日益活跃，越来越多地参与到各项多边主义议程中，极大丰富了多边主义的层次和内容。罗伯特·考克斯认为，真正的多边主义是一种在全球层次上起始于基层公民社会的自下而上的多边主义，“在全球层面重构公民社会和政治权威，‘自下而上’地建立全球治理体系”。(11)Robert Cox, The New Realism: Perspectives on Multilateralism and World Order, MacMillan Press LTD, 1997,p.xxxvii.

联合国作为最具普遍性和权威性的政府间国际组织，将上述观点付诸实践，致力于探索多样性的、包容性的多边主义，推行有利于消除民主赤字、加强合法性与有效性的行动与政策。2000年7月，联合国全球契约(the United Nations Global Compact)正式启动。这项世界上规模最大的行动倡议，将联合国机构、非政府组织、劳工和企业界联合起来，运用公私合作伙伴关系的模式，鼓励各利益攸关方参加各种国际合作项目，以推动实现更广泛的联合国目标，建立可持续发展的全球机制。自启动以来，全球契约体现出多边合作模式自下而上、非等级制的演变趋势，成为“复合多边主义”最具开创性的举措。(12)Jean-Philippe Therien and Vincent Pouliot, “The Global Compact: Shifting the Politics of International Development?”，Global Governance, 2006，12(1):55-75.同年9月，联合国千年首脑会议通过的宣言中，同样强调推动私营部门、非政府组织和广大民间社会有更多的机会协助实现联合国的目标和方案。(13)《联合国千年宣言》，联合国文件A/RES/55/2，https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/RES/55/2.到了2003年，为配合联合国改革，安南秘书长任命成立联合国与民间社会关系知名人士小组。该小组提交了题为《我们人民：民间社会、联合国和全球施政》的报告，对联合国和多边主义的未来提出了建议。报告认为，传统的国家中心的多边主义正受到多种不同形式多边主义的挑战，联合国的多边主义应该超越传统的政府间活动方式，与联合国外的其他行为体建立起广泛的全球伙伴关系，从而形成一种“自下而上的多边主义”。(14)《我们人民：民间社会、联合国和全球施政》，联合国文件A/58/817,https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/58/817.此后，联合国与非政府组织、私营部门之间的合作更加活跃，双方在人道主义、环境保护、社会发展、建设和平等领域确立起全球伙伴关系，成为联合国体系不可或缺的组成部分。

席卷全球的2008年金融危机再度折射出多边主义体系的力不从心，对变革多边主义体系提出了更为迫切的要求。联合国秘书长潘基文在2009年关于联合国工作的报告中，全面阐述了联合国“新多边主义”的主张，指出：“21世纪的多边主义不仅必须建立在20世纪的多边主义基础上，而且必须以大刀阔斧的新办法拓宽和深化这种基础。”(15)《秘书长关于联合国工作的报告》，联合国文件A/64/1(SUPP),https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/64/1(SUPP).报告归纳了新多边主义的五个基本要素：第一，优先注重提供全球公共产品，以遏制全球性危机的蔓延；第二，采取综合性的做法应对来自不同领域的挑战，因为各种挑战彼此之间有着错综复杂的联系；第三，照顾世界上最弱势的人，必须给予他们极为缺乏的安全、发展和人权；第四，动员更加广泛、更加深厚的力量来应对多重危机，让私人部门、民间社会和学术界等作为核心力量而不是辅助力量参与到全球治理中；第五，调整和加强现行的多边架构，借助所有国家的力量，特别是新兴国家的力量。五个基本要素在强化多边主义合法性的同时，通过对弱势群体的关注凸显多边主义的道德价值，表明多边主义仍然是实现公平、公正的理想工具，“使我们走出危机四伏的局面，走向更加富足、和平、可持续的未来。”(16)《秘书长关于联合国工作的报告》，联合国文件A/64/1(SUPP),https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/64/1(SUPP).更值得注意的是，与前述自下而上的多边主义主张相比，潘基文秘书长的新多边主义方案以探索跨领域多维度的综合治理模式为目标，体现出对社会力量和主权国家的兼顾，强调在多边主义变革中发挥主权国家的作用，尤其强调21世纪崛起的新兴国家。正是从这个角度而言，该方案成为迄今为止多边主义改革最具建设性意义的主张。

当美国试图推卸多边主义制度的约束和责任，多边主义仍然是世界上大多数国家和国际社会主流的选择。欧洲国家认为，在美国破坏、削弱多边主义体系的情况下，支持多边主义和联合国符合欧洲的利益和价值。(17)A.J.R Groom, “The United States and the United Nations: Some Revolting European Thoughts”, Journal of International Relations and Development, June 2003:120-138.因此，欧盟出台以“有效的多边主义”为核心的对外战略，指出：“我们的安全和繁荣有赖于有效的多边体系。我们的目标是建立更强大的国际社会、运转良好的国际制度和以规则为基础的国际秩序。”(18)Council of the European Union，A Secure Europe in a Better World —— European Security Strategy, Brussels, December 12,2003.欧盟尝试在“有效的多边主义”原则基础上重建国际秩序，将欧洲一体化发展与多边主义联系起来，谋求以集团力量在联合国等多边机构中发挥更大作用。“由于美国不太可能重新扮演其全球多边组织守护人的角色，在许多方面，欧盟开始成为联合国的主要西方伙伴。”(19)Espen Barth Eide (ed.), Global Europe Report 1: Effective Multilateralism: Europe, Regional Security and a Revitalised UN, The Foreign Policy Center, 2004.尽管遭受金融危机及欧债危机之后，欧盟的注意力被迫更多转向内部，推行多边主义蓝图的能力大大减弱，但欧盟仍然坚持充当多边主义的守护者。

同一时期，以中国、印度、巴西等国为代表的新兴国家正在整体崛起，经济实力的迅速增强促使它们积极参与全球事务，具备变革多边主义制度的强烈意愿和充足实力。新兴国家占据半数席位的二十国集团(G20)，在应对金融危机的过程中，逐渐取代八国集团(G8)成为全球经济治理的首要平台，表明稳定的国际体系离不开新兴国家的支持，西方发达国家的绝对主导地位开始让位于新兴国家与发达国家的共同主导。为了改变长期处于多边主义制度边缘地位的不公正、不合理状况，新兴国家一方面以合作者身份分担发达国家的责任，另一方面则加强内部协商合作，以集团方式表达自己的利益诉求。2010年4月，世界银行(WB)通过了发达国家向发展中国家转移投票权的改革方案。2016年1月，国际货币基金组织(IMF)提高发展中国家代表权的份额改革方案正式生效。金砖国家机制作为凝聚发展中国家的新兴大国集团，不仅在稳定金融形势、促进金融监管、反对保护主义等方面充分反映新兴国家的诉求，而且确立起“金砖+”合作理念，坚定维护发展中国家的平等发展权，成为推动多边贸易体制朝着包容普惠方向发展的重要力量。

国际权力结构的消长变化中，中国是最受瞩目的新兴大国。面对中国与世界关系的历史性变化，中国明确支持多边主义，围绕新形势下如何坚持与发展多边主义提出一系列重大主张，呈现出鲜明的中国特色，为多边主义变革注入强劲动力。中国倡导的多边主义，以构建人类命运共同体为目标，以合作共赢为核心，以国际法规为基础，以公平正义为要义，以多边机制为依托，以有效行动为导向。“中国特色多边主义的特色主要体现在：道义为先，讲信重义；平等协商，以理服人；和而不同，开放包容；循序渐进，广聚共识。”(20)中国外交部政策规划司：《以习近平外交思想为指引深入推进中国特色多边主义》，《学习时报》2019年10月25日。中国认为，当今世界比以往更加需要多边主义，多边主义变革不是要推倒重来，也不是另起炉灶，而是与时俱进、改革完善，提高新兴国家和发展中国家的代表性与发言权。为此，中国一方面坚定维护联合国在多边主义制度中的核心地位，支持联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织等进行改革，另一方面积极推动上海合作组织、二十国集团、金砖国家机制、亚投行等多边机构的制度化建设，探索新型多边主义合作模式。此外，中国倡导的“一带一路”建设秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，旨在打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。自启动以来，“一带一路”倡议先后被写入安理会决议、联合国大会决议、二十国集团峰会决议、金砖国家领导人峰会决议等重要国际文件中。截止到2020年1月底，中国已经同138个国家和30个国际组织签署了200份共建“一带一路”合作文件。(21)数据参见中国一带一路网，https://www.yidaiyilu.gov.cn.“一带一路”建设已发展成为一个开放的国际合作平台，被誉为当今世界最具影响力的国际公共产品，在共商共建共享的原则基础上推动现有多边合作机制的融合与对接，极大丰富了多边主义的内涵，体现出中国推动多边主义变革的创新性贡献。

三、多边主义转型的方向

多边主义的变革仅凭良好的意愿与合理的方案是不够的，而是必须能够反映或是适应国际权力结构变迁的趋势。全球化带来的“权力流散”(22)参见[英]苏珊·斯特兰奇：《权力流散——世界经济中的国家与非国家权威》，北京大学出版社，2005年。使得多边主义的面貌已经发生深刻变化。传统的权力变迁发生在国家之间，而当今的权力变迁既表现为崛起中的新兴大国开始分享美国等西方国家的主导权，又表现为非国家行为体、私人部门、社会运动的权力日益增大。全球化进程加速了人员、物资、资本、服务、信息、思想、文化等要素的跨国界流动和相互渗透，传统的主权观念被削弱，一些原本主权国家政府垄断的事务受到形形色色跨国家行为体、次国家行为体不同程度的介入和干预。以信息技术为先导的新科技革命浪潮，为国际社会带来高度的流动性和开放性。尤其是互联网的迅速普及充分展现科技进步的力量，打破资源和权力垄断，为新兴国家利用后发优势提供了难得的物质条件，同时极大强化了非国家行为体、私人部门参与全球事务的能力。约瑟夫·奈曾用“三维的棋盘”(23)Joseph Nye, “The Future of American Power”, Foreign Affairs, Nov/Dec 2010, 89(6):2-12.来比喻分散的国际权力分布状况：棋盘的顶端是单极的美国军事力量，棋盘的中部是美国、欧洲、日本、中国等多极化的经济力量，而棋盘的底部则是活跃在网络安全、流行性疾病、气候变化等跨国界领域的不同类别的非国家行为体。与分散的权力结构相适应，多边主义在抵制单边主义、保护主义、民粹主义等逆全球化浪潮中，正加速朝着多元化、多层次的网状结构转型。

多元化意味着全球化时代的多边主义是真正意义上的多边主义，以国际社会的共同利益和人类共同命运为着眼点，在价值观和利益取向上具有全球性，是一个包括主权国家、非政府组织、私营部门等多种行为体的互动过程。多层次不仅表现为政治、安全、经济、社会、文化等不同议题并存的多边合作框架，而且涵盖全球、区域、跨区域、次区域及大国协调等不同范围交错的多边主义制度。而并存交错形成的网状结构中，既有正式的国际组织和制度化的多边安排，又有非正式的多边合作载体，通过实践发展出更加灵活多样的多边主义模式，补充、完善正式的多边机制。多边主义的变革，就是要将各类行为体联系起来，加强各个合作领域和层次的互动，形成多元化、多层次的网状结构，通过发挥多元行为体的比较优势、分担责任、聚合资源，去解决那些依靠单一行为体所不能解决的全球性问题。

然而，现阶段多元行为体之间的关系仍然处于摸索的过程中，多边主义朝着网状结构转型的进程缺乏足够的动力。以主权国家为中心的多边主义被证明无法有效应对全球化时代的挑战，并且使多边主义制度遭遇民主赤字危机。自下而上的多边主义有利于克服国家主权的障碍和国家利益的狭隘，显著提升全球性事务的透明度、开放性和灵活性，却无法真正解决有效性不足的局限。在现实的国际政治面前，即使自上而下的多边主义被多中心的多边主义所取代，主权国家的参与程度和支持力度仍然是多边主义效力的重要渊源。自上而下的多边主义固然已不再适合权力分散的国际体系，自下而上的多边主义却远未成熟。只有将多边主义的自上而下模式与自下而上模式结合起来，将各国政府的资源与国际民间社会的力量结合起来，形成互补的多中心网络结构，才真正有利于提高多边主义制度的代表性与有效性。

问题在于，多元行为体之间的互补关系很难通过自发形成。多中心网状结构增加了国际关系的不确定性，降低了单个行为体影响其他行为体的能力。而不同议题、不同范围多边主义框架相互交织、重叠、竞争，单个行为体的影响力难以从一个领域转换到另一个领域，没有形成应对全球性问题的整体性合力，同样加大了转型的难度。奥兰·扬曾经指出：“权力分配越对称，在开始时建立一种制度安排就越困难，但一旦它得以形成，其有效性也越高。权力对称使得在社会体系内为数众多的成员间达成协议成为必需，从而提高了形成规制的交易成本。”(24)[美]奥兰·扬：《国际制度的有效性：棘手案例与关键因素》，载[美]詹姆斯·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001年，第209页。新兴国家群体与非国家行为体在通过变革分享多边主义主导权问题上有着共同诉求，欧美国家均不愿轻易让出手中的既得利益。美国一面减轻多边主义对自身带来的成本，一面阻止新兴大国从多边主义中获利，实际上与多边主义变革形成了对抗关系。欧洲大国一面坚守多边主义精神，一面努力维持传统优势。多种力量之间的竞争与合作，推动多边主义进入一个西方中心色彩减弱、多元行为体相互竞逐的时代。(25)Julia Morse and Robert Keohane, “Contested Multilateralism”, Review of International Organizations, December 2014,9(4):385-412.短期内，受交易成本阻碍，多边主义转型进展缓慢，成效不彰。但就长期趋势而言，在多元化、多层次网状结构的演变中，美国等西方国家将逐渐失去在多边主义制度中的传统主导地位，新兴国家将成为重塑多边主义的重要力量。无论是新兴国家群体话语权的提升，还是非国家行为体影响力的扩展，都顺应国际关系民主化的潮流，有利于增强多边主义的合法性基础，坚定而持续推动多边主义朝着公平、正义、开放、包容的方向转型。

国际关系中的“黑天鹅事件”更加凸显多边主义转型的紧迫性。2020年突如其来的新冠肺炎病毒疫情席卷全球，演变为二战后全世界面临的最严重危机。疫情无国界，流行性疾病不仅影响个人安全和公共安全，而且冲击国家安全和全球安全。作为全球公共卫生治理的指导和协调机构，世界卫生组织宣布新冠肺炎病毒构成“全球大流行”，在通报与分享疫情信息、集中科研力量开发药物与疫苗方面发挥着不可缺少的作用，却仍然缺乏领导国际社会抗击疫情的足够能力和资源。疫情中的世界卫生组织正是多边主义困境的真实写照。日益严峻的疫情昭示着多边主义转型迫在眉睫。在一场全球性的大规模公共卫生危机面前，“全球健康不可分割”，(26)Lincoln Chen, Jennifer Leaning and Vasant Barasimhan, Global Health Challenges for Human Security, Harvard University Press, 2003,p.61.人类命运休戚与共。任何一个国家都不可能独善其身。国际社会的当务之急是从全人类利益的高度达成共识，在联合国及世界卫生组织的主导下构建有效的多边合作框架，使主权国家、非政府组织、私营部门等多元行为体发挥各自优势，从而战胜疫情。而国际社会团结协作的程度，将在很大程度上决定人类在这场危机中所付出的代价。

世界正在经历百年未有之大变局，国际力量对比深刻变化，国际体系和国际秩序深度调整，新一轮科技革命和产业变革深入发展。国际关系中的不稳定性不确定性突出，但世界各国的相互依赖比过去任何时候都更紧密。多边主义的价值并未过时，国际社会支持多边主义的声音仍是主流，践行多边主义外交仍然是绝大多数国家的选择。“加强多边主义不是一种选择，而是一种义务。”(27)引自第73届联大主席玛丽亚·埃斯皮诺萨2018年6月5日当选后的发言，参见https://www.un.org/pga/73/documents/acceptance-speech/.多边主义的吸引力，在很大程度来源于它能够照顾到所有参与者的利益。如果缺乏普遍获益，多边主义的吸引力就会下降。约翰·鲁杰认为“不可分割性”和“扩散的互惠性”是多边主义的典型特征，也就是说，多边主义的参与者之间是“你中有我，我中有你”的关系，它们都从总体上衡量国际合作的得失，“总是预期，它们所达成的协定随着时间的推移会在量上给它们带来大致平等的收益。”(28)[美]约翰·鲁杰主编：《多边主义》，浙江人民出版社，2003年，第13页。只有当多边主义的参与者遵循普遍性的行为准则和理性的共同利益原则，多边主义才能行之有效。从这一角度来看，以合作共赢为核心推进多边主义的中国方案，与多边主义的本质特性是一致的。“没有合作，不能称其为多边主义；没有共赢，多边主义难以走远。”(29)中国外交部政策规划司：《以习近平外交思想为指引深入推进中国特色多边主义》，《学习时报》2019年10月25日。作为日益走近世界舞台中央的大国，中国积极维护多边主义核心价值，有意愿、有能力为多边主义转型贡献智慧与力量，承担起引领多边主义转型的时代责任，在实践中探索适合国际关系需求的多边主义新模式。