行政领域失信联合惩戒制度的研究

崔开果

（江西师范大学，江西 南昌 330022）

一、失信联合惩戒的概述

我国社会信用体系建设始于上世纪九十年代。随着几十年的发展，我国在社会信用体系建设中取得了长足的进步，中央乃至各地都颁布了有关信用体系建设方面的规范性文件，对于失信惩戒制度进行了详尽而各有特色的规定。其中，国务院于2014年颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020 年）》，纲要中对于失信惩戒制度在行业上、市场上、司法上以及行政上做了部署和安排。而在信息化的现代，独立的失信惩戒难以形成对失信人全面的“威慑”。因此，各部门和各机构共同制定对于失信惩戒人的联合惩戒措施。2016 年国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，文件中规定了，通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。[5]于此同时，国家发展改革委与最高人民法院等44个部门共同签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》（下文称备忘录）其中规定了八大类共55项措施，从限制行业准入到限制高消费，以及限制荣誉获得等等各方面对失信惩戒做了规定。[6]由此可见较单独的失信惩戒而言，失信联合惩戒具有更强的威慑力与更强的效力。

失信的行政联合惩戒是在根据原有法律规定对失信者进行制裁的基础之上，再次在经济、社会活动中对失信者设置障碍或进行限制的制度安排。[2]失信联合惩戒在分类上可以分为两类。一类是以法院为主导的失信联合惩戒，二是以行政机关为主导的失信联合惩戒。[8]我们此处仅讨论以行政机关为主导的失信联合惩戒，以《备忘录》为例，研究其规定的诸多联合惩戒措施，探讨其法律属性以及对其进行控制。《备忘录》中规定的较为典型的联合惩戒措施有资格限制、自由限制、不良信息披露、日常监管等等。文章以此类别为基础措施来探讨其行政法属性，以及如何对其进行法律约束和控制。

二、失信联合惩戒制度的法律属性探讨

在以行政机关为主导的失信联合惩戒中，不同的学者对于具体惩戒的行政法性质产生过争论和质疑。但多数学者是赞同分类别具体谈论某一项措施的行政法属性。认为联合惩戒措施是多种行政行为共同形成的制度整体。学者沈毅龙认为“失信联合惩戒的措施多样，是由多重行政行为叠加而形成的制度整体，实践中既可能呈现为行政检查、行政指导等行政事实行为，亦可呈现为行政处罚、行政许可、行政合同、行政补贴等行政法律行为。”[2]

（一）资格限制类与自由限制类惩戒措施的法律属性

资格限制作为一大类惩戒措施，其中包含了很多具体的惩戒内容。具体而言由经济领域内限制市场进入、限制设立公司、限制获得某些荣誉或名誉等等。资格限制虽然限制了失信当事人的部分权利，但其限制并非对于失信当事人的不利处分。因而，在性质上其不属于行政处罚。[3]而资格限制的行政法属性，有的学者认为其属于行政机关在行政许可的过程中对于失信人的限制，有的学者认为其不属于具体行政行为。对于此文章赞同其属于行政许可的过程中对于当事人权利的限制，因其影响了当事人进行经济活动与社会活动的资格。而当事人有权利知晓其因何被限制，同时获得相应救济。对于此，限制政府采购与限制设立公司等措施又不相同。文章在此不具体分类讨论。

自由限制与资格限制的不同之处在于其并未对于失信人获得某项资格进行的禁止或制约，而是对于失信人日常生活进行的约束。其本质都属于对当事人权利的约束，只不过自由限制的范围更广泛。根据2016年《备忘录》的规定，自由限制包括限制乘坐飞机或者限制乘坐某一等级的列车，限制高消费，限制子女就读私立等高消费学校等等。其在法律属性上为对相对人的不利处分，因而性质可以归属为行政处罚。

（二）不良信息公布的行政法属性

不良信息公布又称为“污名”，在现实生活中多以“黑名单”为名。目前，各行各业都在公布自己的“黑名单”。不良信息公布以行政机关在社会管理过程中或者企业在市场经济活动收集到的信息为基础，对于失信人的失信行为进行公布，以期在社会上形成对于失信人的谴责。而在联合惩戒过程中，不良信息公布的基础为各个主体在进行管理过程中收集到的信息的互信互享，以此为依据对其失信人进行联合的惩戒。很多学者认为不良信息的公布属于政府信息公开的范围，因为其将政府社会管理过程中收集到的信息集中予以公布，与信息公开在表现形式上相同。但应当看到，不良信息公布虽然是将失信人的失信名单予以公布，并未对失信人直接进行处理。但失信名单的公布为进一步采取惩戒措施提供了基础。同时失信名单本身会影响失信相对人的社会评价，从而给失信相对人的名誉造成一定程度的影响进而造成失相对人的财产损失。因而，不良信息公布绝不是简单的政府信息公开，其包含着对于失信人的不利处分。在行政法属性上应当归结为行政处罚。对此，行政法学者胡建淼从“黑名单”（不良信息公布）的行为外部性、制裁性、法定性以及不利性角度认为其在属性上属于行政处罚。[4]而部分学者认为不良信息公布在行政法上还可以归属于行政强制行为，但我们研究行政强制行为的特点（暂时性控制行政相对人的人身或财产），可以发现失信惩戒中的不良信息公布是一种对失信相对人的最终制裁，因而不属于行政强制行为。行政强制执行是以行政相对人不履行先前处罚的义务而进行的强制手段。在失信联合惩戒领域不良信息公布属于借道德之谴责督促相对人履行义务。在行为连贯性上不良信息公布也可以说是为之后的其他惩戒措施提供信息支持。当失信人不履行义务时，联合惩戒机关进一步对失信相对人进行自由或资格限制。

（三）重点监管等措施的行政法属性

2016年《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》中规定了，将失信被执行人和以失信被执行人为法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的单位，作为重点监管对象，加大日常监管力度，提高随机抽查的比例和频次，并可依据相关法律法规对其采取行政监管措施，由各市场监管、行业主管部门实施。[6]《河北省公共信息管理条例》也规定了对于失信主体应当加强监督管理。在日常监管中列为重点监管对象，增加检察频次，加强现场核查。[7]此类措施的法律属性为行政检查，即行政主体依法定职权，对行政管理相对人遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。在联合惩戒措施中行政检查有利于重点监督、使得行政管理更有条理。

由此可见，失信联合惩戒措施在行政法上表现为行政处罚、行政检查、行政许可等等具体行政行为。有的学者认为其属于具体行政行为在失信惩戒领域的系统化。而随着失信联合惩戒措施的日渐应用，其面临着诸多问题，我们应当应用行政法对其进行约束和控制。

三、对于失信联合惩戒的行政法控制

我们之所以要对失信联合惩戒进行行政法上的约束，是当下失信联合惩戒措施在督促失信人履行义务的同时，也在一定程度上在“滥用”。失信惩戒并非一个所谓“兜底制度”，任何不履行义务的失信行为都可以被纳入。信用原属于道德规范的内容，不能被过度扩大。因而，我们要从行政原则与行政法律方面对其进行约束。

（一）行政原则的应用

由上文可知，失信联合惩戒措施归属于行政处罚、行政许可、行政检查等等具体行政行为。而因而有必要对其进行约束。行政法原则是其实施过程中必须要遵守的。

1.法律保留原则。不良信息公布的行政处罚属性决定了其只能由法律、法规、规章来设定。而有关自由限制的措施只能由法律来设定。到行政检查这样对行政相对人影响较小的措施并不限制其由何种等级的规范性文件来设定。因而，我们应当看到不同种类的惩戒措施受法律保留原则的约束不同，但法律保留原则的应用会规范联合惩戒措施的设定。法律保留原则在《行政处罚法》中的应用更为具体，我国《行政处罚法》第九条规定，关于限制人身自由的措施只能由法律进行规定。第十条规定行政法规可以规定除限制人身自由之外的其他处罚措施。第十一条规定地方性法规可以规定限制人身自由与吊销营业执照以外的处罚措施。有关法律保留原则的规范了行政处罚措施的应用，一定程度上保护了行政相对人的权利。之所以失信联合惩戒措施应用越来越广泛，是因其对于失信人的联合惩戒往往能起到“立竿见影”的效果。也正应为其应用“效果”较好 ，其对于失信相对人权利的影响是无疑的，也更需要规范其制定。即并非任何机构都可以限制失信人自由，也并非任何程度的失信人都要对其尽心程度更甚的“限制”。为此，法律保留原则需要被遵守。

2.程序正当原则。在失信联合惩戒中研究程序正当原则的应用，是基于当前各省各地制定的规范性文件中对于失信相对人程序性权利保障的重视不够。

程序正当原则要求行政机关在失信联合惩戒的过程中严格遵守法定程序。而在失信联合惩戒领域设置异议程序，方便行政机关在进行失信惩戒之前结合失信人的申诉和辩解，全方位了解实际情况，减少不当惩戒给当事人带来的不利影响。但有的学者认为，失信惩戒以其迅速及时的惩戒措施督促当事人履行义务，异议程序的设置会影响其惩戒效果。为此，要对失信行为的级别进行划分，以便更好的应用异议程序。此外，失信联合惩戒还应当设置救济程序，便于失信人进行救济。行政机关管理中不可避免的存在问题，救济程序的设置为行政相对人挽回损失提供了渠道。最后，失信联合惩戒出现问题后的国家赔偿也是有必要的。失信联合惩戒应当严格按照此程序进行，在程序上严格适用，以保障失信人的程序性权利，实现程序正义。

（二）对失信联合惩戒进行约束需要完善的法律体系

当前规定失信联合惩戒措施的多种规范性文件，其法律层级较低，在一些涉及严重限制当事人权利方面缺乏设定的依据。因此，在对失信联合惩戒制度进行规制时要制定统一的法律法规。

各部门或者各省各地在法律法规的规定之下对失信联合惩戒的具体措施进行规定。例如，为了规范公民信息的应用，国家计划制定《个人信息保护法》，此法的制定之后，行政机关收集失信人的信息，并予以公布的措施是必要严格遵守保护公民隐私权的界限。这也是行政法中法律保留原则的要求。除出台高位阶的法律法规之外。丰富失信联合惩戒有关异议程序，救济制度等方面的措施也十分重要。为此这一部分的法律、法规要尽快制定。此外各地也应当依据上位法来制定自己的失信联合惩戒的法律法规。