疫情防控政策跟踪审计研究

郑小荣 董新

【摘要】目前， 中央和各级省委省政府已出台各项疫情防控政策， 疫情防控政策措施贯彻落实情况也随之成为审计机关的主要目标。 基于政策跟踪审计的视角， 阐述疫情防控政策措施落实情况跟踪审计的目标、依据、客体等内容， 并进一步对其存在的问题与原因进行分析， 提出相关政策建议， 旨在以审计监督促进疫情防控政策的有效实施， 为其他突发公共事件应急审计提供参考和借鉴。

【关键词】疫情防控政策;政策跟踪审计;目标;客体

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）22-0098-7

一、引言

新型冠状病毒性肺炎疫情来势凶猛， 作为一项突发性公共卫生事件， 中央和各级省委省政府高度重视， 强调要把人民群众生命安全放在第一位， 坚决遏制疫情蔓延势头， 及时出台有效的疫情防控政策措施。

为确保疫情防控政策措施的贯彻落实， 维护人民的生命安全， 2020年2月7日审计署党组立即成立审计应急小组， 并印发《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》， 部署开展疫情防控监督工作， 强调各级审计机关要结合各地疫情防控实际情况开展政策跟踪审计， 以审计监督实效助力疫情防控工作高效顺利开展。

本文基于政策措施落实情况跟踪审计（简称“政策跟踪审计”）的视角， 介绍疫情防控政策落实跟踪审计的目标、审计依据、审计客体等内容， 阐述政策跟踪审计在政策落实执行情况、专项资金和疫情防控物资中的具体内容。 此外， 本文结合政策跟踪审计现状， 进一步发现疫情防控政策跟踪审计存在的问题并对其原因进行分析， 提出了相应的政策建议， 旨在以审计监督促进疫情防控措施的有效开展， 为其他突发公共事件应急审计提供参考和借鉴。

二、文献综述

（一）政策跟踪审计的相关研究

关于政策落实跟踪审计的特点， 崔振龙等[1] 指出政策跟踪审计的特点主要表现在对象的重要性、目标的预防性、介入的及时性、过程的持续性和内容的广泛性等方面。

不同于传统审计目标， 宋依佳[2] 指出政策跟踪审计监督的目标具有综合性特点， 通过对政策落实的全过程实时动态监控， 确保政策按照制定者事先规划的路径开展。 谭志武[3] 强调政策跟踪审计监督的目标在于检查政策的执行情况和执行效果， 并确保资金筹集、分配、管理和使用的合理性。

关于政策跟踪审计的本质， 陈希晖等[4] 将其归纳为跟踪审计与政策审计的结合。 王帆等[5] 指出其本质是对政策结果的独立监督， 并贯穿于政策执行的各个环节。 淄博市审计局课题组等[6] 针对具体政策从形式、事实、价值视角， 审查政策的部署情况、执行情况以及资金使用绩效， 并作出相应评价。

此外， 一些学者针对政策执行审计的评价指标的构建进行了研究， 李洋宇[7] 、张龙平等[8] 分别根据平衡计分卡、层次分析法构建了政策跟踪审计效果评价体系， 并进行了具体评价。 通过对政策跟踪审计效果的评价， 学者们进一步阐述了政策跟踪审计在实践过程中有待解决的问题。

从上述观点来看， 学术界对于政策跟踪审计的研究比较充分， 对政策跟踪审计的特点、目标、内容等有了较为系统的认识。 通过审计监督推进国家重大政策落实的做法得到了普遍认可， 但在实践中存在政策跟踪审计效果评价体系单一、各级审计机关协调机制未充分发挥作用、审计规范体系亟待完善等问题。

（二）突发公共事件应急审计的相关研究

国家应急审计作为应急管理的重要组成部分， 为确保应急款物的安全和使用绩效， 公共应急资金应接受国家审计的监督[9] 。 相比于传统审计， 突发公共事件政策跟踪审计的目标、审计方式、审计方法等均发生了变化[10] 。 近年来， 学者们从审计具体实践中总结经验， 王中信[11] 以汶川抗震救灾全过程政策跟踪审计为例， 通过比较政策跟踪审计与常规审计在审计理念、组织架构、规范等方面的不同， 肯定了对重大突发事件实施政策跟踪审计的重要性。

针对疫情防控政策的实施， 学者们在现有研究的基础上进行了更深入的探究。 朱智鸿[12] 基于突发公共卫生事件的特点， 从应急审计管理预案制订、内容确定、运行流程再造等方面进行了制度设计， 旨在提升应急审计监督助力突发公共卫生事件处置的水平。 郑小荣[13] 总结出疫情防控审计工作审计主体多、审计介入早和审计范围广的特点， 提出审计的重点在于对疫情防控资金和捐赠款物的总体情况、分配和使用情况进行审计。 郑石桥[14] 指出， 除了对疫情防控的资金和物资进行审计， 国家审计还需要对突发公共事件应对体系的健全性、行为的合规性以及信息的真实性进行审计。

可见， 现有文献充分肯定了政策跟踪审计在突发公共事件中的独特作用。 关于疫情防控政策审计， 学者们基于突发公共事件的特点， 从审计特点、对象、内容等展开了深入的研究。 但总体来说， 突发公共事件中应急措施审计的理论框架不够系统， 其审计对象、目标、依据等需进一步明确和完善， 以期為其他突发公共事件审计实务提供科学的指导和参考依据。

三、疫情防控政策跟踪审计的目标

审计目标受到审计环境的影响并随之发生变化。 随着我国经济进入新常态， 党中央和国务院相继出台了一系列政策措施促进经济发展， 如何监督政策的有效执行、确保项目的建设进度以及财政资金的使用成为审计机关面临的新考验。 2014年10月， 国务院明确提出对政策措施落实情况开展跟踪审计， 并将其作为审计工作的重要内容。 随着审计工作的不断开展， 作为国家治理的重要手段之一， 以审计监督促进政策措施贯彻落实成为国家审计的基本要求。 因此， 本文认为政策跟踪审计的目标主要聚焦两方面的内容：一方面着眼于审查政策措施的落实情况和执行效果; 另一方面， 审查与政策部署实施有关的财政资金、物资使用保障情况以及各项目完成情况， 揭示问题的同时提出整改意见， 促进政策落实与不断完善。

鉴于公共事件的突发性、紧迫性和复杂性等特点， 财政专项资金和社会各界捐赠的款物会在短时间内迅速聚集到受灾地区。 为了保障疫情防控资金和物资的合理有效分配和使用， 需要将审计关口前移、提前介入， 实施跟踪审计。 维护人民群众生命安全， 有效推动各项疫情防控政策措施贯彻落实， 成为疫情防控政策跟踪审计的首要目标。 随着疫情得到进一步控制， 在做好疫情防控工作的同时， 促进企业复工复产、重点保障企业财政贴息政策等有效落实， 保障社会经济平稳发展， 成为审计机关所面临的重要任务。 疫情防控政策跟踪审计的具体目标如下：

首先， 疫情防控政策跟踪审计的目标在于以政策和决策部署为基础， 检查疫情防控相关重大政策措施、疫情防控重点保障企业财政贴息政策、企业复工复产政策等执行情况和执行效果， 揭示各地方、各部门落实政策措施和决策部署中存在的问题， 及时纠正偏差， 确保政策有效执行。 其次， 资金和物资作为政策措施的载体， 审计目标在于保证疫情防控中资金和物资筹集、分配、使用和管理的合法、及时、高效， 掌握用于疫情防控的资金款物来源、数量等情况， 揭示在筹集分配使用中的突出问题， 促进资金在各环节的使用绩效， 全力保障疫情防控资金和物资的需求， 充分发挥审计作为“经济体检”的作用， 力促资金使用公开、公平、公正。

四、疫情防控政策跟踪审计的依据

（一）直接依据

作为公共危机治理主体， 政府和相关部门接受委托动用大量公共资源和物资统一应对公共突发事件。 政府审计有责任对各部门运用公共资源的情况进行客观的监督和评价， 同时让社会各界更好地了解财政资金和社会捐赠款物是否使用到位、政府各项应对措施是否得到有效执行等。 《审计法》《审计法实施条例》明确规定， 审计机关有权对包括来源于境内外的货币、有价证券和实务等各种形式的社会捐赠资金进行监督。 因此， 社会各界捐赠资金也属于审计监督的范围。

审计署发布的《2008年至2012年审计工作发展规划》（简称《规划》）明确指出， 要积极探索跟踪审计， 对重大突发公共事项、国家重大政策措施执行试行全过程跟踪审计， 以充分发挥审计的“免疫系统”功能。 针对突发公共事件应急措施， 《规划》指出要严格健全突发公共事件应急机制， 完善应急预案， 提高应急处置能力。

2011年6月30日审计署发布的《“十二五”审计工作发展规划》中， 明确指出对于重大突发性公共事项审计， 加强对资金、物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程跟踪审计， 保障重大突发性公共事项应急处置、预防预警、恢复重建工作的顺利开展。

（二）间接依据

由于突发公共事件的时效性较强， 政府各应急组织必须在短时间高效地整合大量的人力、财力和物力资源。 为有效地应对公共危机， 要求审计机关从传统的事后监督模式转换为全过程跟踪审计， 及时发现突发事件处置工作中存在的问题并督促整改， 提高国家应急能力和水平。 自从审计署组织全国审计机关首次对重大政策措施的贯彻落实情况开展政策跟踪审计以来， 国务院、审计厅办公室高度重视， 先后出台了一系列审计制度和规范， 我国政策跟踪审计文件陆续发布并不断完善（如表1所示）， 对于政策跟踪审计的着重点、内容、方法等有了更明确的规定。

党的十九大以来， 审计监督已成为党和国家监督体系的重要构成部分， 服务和保障国家重大决策部署贯彻落实已经成为审计机关最重要的职能。 习近平总书记在中央审计委员会第一次会议讲话上提出， 要拓展审计监督深度和广度， 消除监督盲区， 加大政策跟踪审计力度。 总体来说， 随着跟踪审计内涵的不断深化和外延的不断扩展， 需要建立健全政策跟踪审计制度规范， 明确风险责任， 让审计工作有法可依、有章可循。

五、疫情防控政策跟踪审计的客体和内容

（一）客体

针对各项疫情防控政策的出台和实施， 疫情防控政策跟踪审计中审计客体既包括各级财政部门、民政部门等具备疫情防控资金分配、使用、管理职能的部门， 还包括慈善总会、红十字会等各级政府及部门指定接受社会捐赠的单位或机构， 以及获得资金支持的疫情防控重点保障单位和企业等。

（二）内容

1. 疫情防控政策措施的具体内容。 为推动疫情防控工作的顺利开展， 国务院、财政部、工信部等在较短时间内密集出台了一系列加大财政金融及医保力度、助力企业减压和复工复产的政策措施（如表2所示）， 在保障人民生命安全和健康的同时， 保障经济平稳发展。

（1）财政专项资金和社会捐赠款物保障政策。 财政部先后出台一系列财税政策措施， 强调要积极有效地发挥职能作用， 优先保障疫情防控经费， 确保疫情防控资金及时到位， 支持打赢疫情防控阻击战。 2020年1月31日， 财政部印发《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控经费保障工作的通知》， 明确指出要统筹安排财政专项经费预算， 确保经费保障职能的有效发挥。 截至3月21日， 各级财政共安排疫情防控资金1218亿元， 主要用于加大医疗卫生投入力度， 优先保障疫情防控经费需求; 支持做好物资保障， 积极配合有關部门做好疫情防控物资保障和采购工作。 2020年2月13日财政部印发的《关于国有金融企业积极做好疫情防控捐赠有关事项的通知》明确提出， 鼓励金融企业组织采购疫情防控短缺物资， 向非营利社会组织、承担疫情防治救治工作的医院等实施精准捐赠， 切实将疫情防控捐赠资金使用在刀刃上、用到关键处。

（2）医疗费用和物资兜底的政策。 2020年1月25日， 财政部印发了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》， 指出在新冠肺炎患者医疗费用保障方面， 财政部实行财政兜底政策， 切实保障医疗救治费用补助， 确保患者及时得到救治。 为解除企业多生产物资的后顾之忧， 鼓励重点企业保质保量加大紧缺重点医疗物资的生产力度， 明确规定由政府使用专项资金采购， 发改委等部门积极配合开展物资的调配工作， 旨在通过财政兜底政策推动医疗救治措施的实施和疫情防控物资的生产。

（3）对疫情防控重点保障企业贷款给予财政贴息支持。 2020年1月31日， 中国人民银行、财政部等五部门联合印发了《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》， 明确提出为受疫情影响较大的地区、行业和企业提供差异化的优惠金融服务， 完善受疫情影响的社会民众领域金融服务措施。 2020年2月1日财政部在《关于支持金融强化服务做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》中指出， 对疫情防控重点保障企业贷款给予财政贴息， 加大对受疫情影响的个人和企业的创业担保贷款贴息支持力度， 优化对受疫情影响企业的融资担保服务， 确保优惠资金全部用于疫情防控有关的生产经营活动。

（4）疫情防控资金和物资监管政策。 2020年2月18日财政部印发的《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》明确指出， 确保各项疫情财税政策有效落实， 加强疫情防控专项资金的监管， 做好绩效评价工作， 提高监管工作实效。 该通知明确了疫情防控资金的监督重点和监督方式; 要求各级财政优先保障疫情防控资金的调度， 保证资金足额拨付; 及时公开财务信息， 通过网络、电话等多种方式受理群众举报， 严肃处理各种违法违规问题。

（5）助力企业减压和复工复产政策措施。 在防控期间， 为做到疫情防控和保证经济平稳发展“两头抓”， 国务院同有关部门相继出台各项政策措施， 支持疫情防控工作的顺利开展， 促进企业复工复产活动高效开展， 推动经济平稳运行。 该类型主要政策如下：2020年2月9日， 工信部在《关于应对新型冠状病毒肺炎疫情帮助中小企业复工复产共渡难关有关工作通知》中， 明确指出采取保障企业有序复工复产政策措施， 加强在财政、金融、创新和公共服务领域对中小企业的支持， 统筹协调各项措施。 3月3日， 国务院办公厅印发《关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》， 强调利用政务服务平台提高企业复工复产便利程度， 完善服务机制， 促进企业诉求响应机制的建立， 及时掌握和解决企业面临的实际问题。  3月10日， 国家税务总局发布了新版《支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策指引》， 主要聚焦减轻企业费用负担、降低企业用工成本和增强企业复工复产信心等方面， 统筹推进疫情防控政策措施的执行、促进经济社会平稳发展。

2. 疫情防控政策跟踪审计的具体内容。

（1）疫情防控政策和决策部署的落实情况。 疫情防控各项政策内容的有效执行是发挥政策效应的首要前提。 各级审计机关首先应对疫情防控政策措施的安排情况进行审查， 主要内容包括相关部门对疫情防控措施的响应是否及时准确、各项措施是否恰当以及是否落实到具体部门和责任人员。 其次， 各级审计机关重点审查各有关地区与部门疫情防控政策和决策部署、医疗费用保障和政府兜底收购重点医疗物资政策的贯彻落实情况; 关注保障企业资金支持政策、相关税费减免政策、财政贴息政策、贷款优惠、精准稳妥推进企业复工复产政策等落实的完整性和真实性。

在疫情防控政策和決策部署的过程中， 政策执行主体对于政策能否按照事先设定的路径执行并实现预期效果， 发挥着至关重要的作用。 为杜绝部分地区的领导干部对于国家疫情防控政策和决策部署的执行力度不够、不正确执行和执行不畅等现象， 审计机关应同步开展针对发改委、卫健委、民政局等单位的主要领导干部经济责任审计， 对管辖范围内贯彻执行中央关于疫情防控相关政策和决策部署的落实情况、疫情防控资金和物资各环节的情况管理、防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责进行审查， 重点关注领导不作为、慢作为等现象， 强化对权力运行的制约与监督。

（2）疫情防控专项资金。 疫情防控资金来源主要为中央及地方各级财政安排的疫情防控资金、国内国际社会捐赠款物和“特殊党费”， 资金筹集来源多元化、物资种类复杂性以及在筹资过程中缺乏有效的内部控制等特点， 要求审计机关和人员重点关注疫情防控资金及社会捐赠款物的总体情况、分配拨付和管理使用情况， 对各项资金等进行监督， 审查落实政策所需的财政资金、信贷资金等是否保障到位、是否及时使用并发挥效益。

在资金的筹集接收环节：一是关注各级财政资金预算批复、资金下拨是否及时、到位， 是否充分投入到疫情防控工作中， 以保障疫情防控的资金需求; 二是疫情防控资金和物资捐赠渠道来源、数量和规模是否明确， 是否及时收到款物以及账实相符; 三是针对疫情防控出台的财政贴息、税费减免和贷款优惠政策等涉及的资金是否规范使用; 四是国家精准稳妥推进企业复工复产相关政策的财政资金支持是否如实分配到位， 是否存在资金骗取套取、浪费等行为。

在资金的分配环节， 主要关注财政专项资金是否按规定进行及时分配， 是否存在层层滞留、浪费和管理不善等情况; 是否根据地区疫情严重程度和物资需求合理分配至疫情防控定点救治医院和重点保障企业。 在资金的使用管理情况中， 是否存在资金挪用、违规使用、浪费、财政补助不合理等违规现象， 是否超标准购置与疫情防控无关设备、器材等， 确保资金专款专用。

（3）疫情防控物资。 针对疫情防控物资的审计， 首先在疫情防控物资采购环节， 要关注各级国家机关、事业单位和团体组织是否依法使用财政资金采购疫情防控相关物资， 按照“采购绿色通道”规定的方式和程序， 合法开展采购活动， 以满足疫情防控工作需要为首要目标。 此外， 还要审查各采购部门是否建立健全紧急采购内控机制， 在确保采购实效的同时， 提高采购资金的使用效益， 保障采购质量。 其次， 在疫情防控物资发放分配使用中， 审查疫情防控物资是否按照规定及时分配到疫情防控重点部门、医院和重点保障企业， 并关注分配的合理性; 对于红十字会等慈善机构的内部控制制度进行监督， 审查是否存在捐赠物资保管混乱、垄断捐赠支配权、滥用职权分配物资等现象， 促进非营利组织内部控制有效运行。 最后， 各级审计机关重点审查相关部门是否按照信息公开办法的相关规定， 及时向社会各界公布各项捐赠款物的管理情况， 公开用于疫情防控捐赠款物的各项收入和支出明细， 特别是重点疫情防控物资的接收分配明细， 确保各项捐赠信息公开透明， 保障捐赠人的合法权益。