新时代背景下川陕革命老区应急物流发展战略对策研究

刘明洋

（四川文理学院 财经管理学院，四川 达州 635000）

1 川陕革命老区应急物流发展现状及特征

川陕革命老区是民国时期中共在川陕边界建立的革命根据地，作为全国的第二大苏区，曾为新中国的诞生作出了杰出的贡献与巨大的牺牲。由于历史、政治及地理位置等原因，老区经济社会发展缓慢，尤其在应急物流领域一直非常落后，既无相关发展规划，也未能得到各级领导的重视[1]。

1.1 老区应急物流的发展现状

从地理位置看，川陕革命老区位于川渝陕甘结合部，地处大陆腹地，涉及68个县（市、区），总面积15.7万km2。从2003年国内首次提出应急物流概念以来，受经济实力与地形地貌双重制约，川陕革命老区应急物流发展几乎停滞不前。从近年来应对突发事件的实效性来看，老区的应急物流反应速度慢、调配乏力、配送混乱、时效性低，严重影响老区经济社会发展。在新时代背景下，研究老区应急物流发展对策，具有特别重要的理论指导价值和社会实践意义。

1.2 老区应急物流的发展特征

众所周知，应急物流具有突发性、不可预知性、需求的随机性、峰值性、紧迫性、多主体参与性、事后选择性等特点，这决定了应急物流任务的复杂性与艰巨性。由于老区经济、教育等较为落后，各级政府领导综合素质普遍偏低，缺少前瞻思维和长远眼光，对应急物流基本毫无概念。因此，老区基本没有开展应急物资储备；个别地方即使有建立应急物资储备库，但打开库门却空空如也。又因老区地处边远山区，交通基建欠发达，机场较少且吞吐量较小，当遭遇重大突发事件时，应急物资很难在第一时间运送到灾区。各县（市、区）最近几年成立的应急管理中心或局，也只是应上级部门要求设立一个既无实权、也无专业人员的门面机构，在突发事件中无法担当砥柱中流的角色。川陕革命老区应急物流发展现状及特征详见表1。

表1 川陕革命老区应急物流发展特征

综上所述，川陕革命老区应急物流发展具有复杂性、艰巨性、随意性、被动性、无序性、滞后性、缺乏前瞻性与科学性等特征。

2 川陕革命老区应急物流存在的主要问题

应急物流作为突发事件背景下应急救援极为重要的一环，其任务完成质量直接决定应急救援的成败。因此，唯有认真分析与梳理川陕革命老区应急物流存在的主要问题，方能提出具有针对性的发展策略。

2.1 老区应急基建与信息化建设滞后

老区应急物流基础设施薄弱，运输能力不够，整体运输体系落后。近年来，国家加大了川陕革命老区基础建设的扶贫力度，老区公路里程数增加较为迅速，基本实现了村村通；而在铁路、内河航道改造、机场建设方面还十分乏力，尤其是机场数量过少且规模较小，运力十分有限。因应急物流从业人员缺乏且未经过专业培训，运输工具落后，专用设备配置不合理，重大突发事件背景下的应急物资运输环节经常状况不断。与此同时，老区整体信息化程度不高，缺少专业信息化平台，导致各应急救援单位之间信息传递不畅。军地属于两种不同的体制，它们之间的信息交换至关重要。若应急物流各环节之间缺少必要的信息支撑与衔接，将直接影响应急救援过程中物资的配送效率。

2.2 老区应急救援缺乏统一指挥系统

应急指挥的主要职能就是整合与协调各参与主体，使各应急救援力量充分发挥自己优势，高效率、高质量的完成救灾任务。川陕革命老区应急救援缺乏高效、权威、统一的指挥系统，时常会造成救援信息混乱。突发事件背景下的老区应急指挥部门存在着“多头领导、多头指挥”现象，非常容易导致命令重复或命令不一致，在重大突发事件面前，很难实现跨部门、跨区域、跨体制的指挥调度。突发事件背景下川陕革命老区应急指挥架构示意图如图1所示。

图1 突发事件背景下川陕革命老区应急指挥架构示意图

“多头领导、多头指挥”常常让应急物流部门不知所措，造成应急物资无法及时、高效运抵突发事件现场。除此之外，由于缺乏信息资源共享平台，指挥部对应急资源掌握不清，在没有量化数据支撑情况下就匆忙下达相关救援决策命令，严重影响应急救灾效果。因此，建立高效、权威、统一的应急救援指挥体系势在必行。

2.3 老区应急物流缺乏针对性的预案

突发事件的突发性、需求的随机性、峰值性与紧迫性，要求决策者在极短的时间内制定应对方案；科学而合理的应急预案，可以为决策者在有限的时间内提供较为可靠的应对措施。目前，川陕革命老区在县级层面基本不存在应急物流预案，只部分地级市有应急预案陈旧且笼统，而且这些应急预案既未分类、分级与分期制定，也未能体现出详细的实施过程，总体缺乏针对性、科学性、实用性与可操作性。与此同时，部分区域企业应急预案与政府的应急预案缺乏衔接与联动。突发事件一旦发生，启动的预案很难实施，从而造成应急救援陷入被动局面。由于应急问题的复杂性与模糊性，应急预案缺乏针对性，应急物资很难在短时间内筹措到位。再加上老区基建不完善，信息化水平偏低，致使应急物流整体时效性、安全性与可靠性较差。

3 川陕革命老区应急物流发展的策略

面对川陕革命老区应急物流存在的问题，急需建立一套较为完善的突发事件应对机制，包括加强老区的应急基础设施建设，构建一体化信息平台；设计高效、权威、统一的应急指挥体系，编制科学合理、针对性强、与时俱进的应急物流预案等。只有这样，方能在复杂多变的环境中高效地完成应急物流任务。

3.1 加强基建与构建一体化信息平台

川陕革命老区硬件基础设施的建设是应急物流的基石。应针对薄弱环节加大投资和建设力度，加强应急物流节点的建设，构建科学合理的交通运输系统；特别应加强机场建设，提升机场吞吐量，确保突发事件应急运输的时效性。与此同时，运用新兴技术创建智能化程度较高的一体化信息平台。突发事件一体化信息平台包含的主要子系统及支撑技术见表2。

表2 突发事件一体化信息平台包含的主要子系统及支撑技术[2-6]

将表2中的各子系统模块化与标准化，从而实现应急系统可配置性与可移植性。通过新技术的运用，实现救灾过程可视化、应急资源模块化；让各种应急物资的采购、仓储、运输与配送等环节、指挥调度记录全程可追踪[7-11]。新技术的运用既能避免救灾过程中的贪腐现象发生，还能防止指挥者越位、缺位与错位，使其不敢胡作为、不作为或乱作为，达到对指挥者的实时监督。除此之外，还应借鉴国外培训专业化应急人才的经验，培养一批专业强、有奉献精神、素质过硬的应急人才。

3.2 建设高效且权威的应急指挥体系

为了彻底根除川陕革命老区在突发事件背景下的“多头领导、多头指挥”等乱象，须理清乱象的源头，建立军体联动一体化指挥中心。其构建思路如图2所示。通过立法，不但可从制度上规范突发事件指挥人员的权力与职责，形成权责清晰、分工明确、协调配合的应急指挥体系，从制度上解决行政机构协调、军地协调、跨区域协调、跨体制协调的问题，而且可以避免多头指挥、多头领导、不思进取、脱离实际、推诿扯皮等不良现象。

图2 突发事件背景下老区应急统一指挥体系示意图

统一领导、统一指挥、统一调度虽能提高应急救援效率，但也须使指挥调度全程公开化、透明化，增强指挥机构的公信力。因此，法律也应规范对乱发号令、救灾不力、不听指挥、贪污腐败等人员的惩治条例。同时，发挥媒体的监督职能，及时暴光应急救援中的各种不良现象。

3.3 编制具有前瞻性的应急物流预案

凡事预则立，不预则废。突发事件性质决定了决策者的应对策略，而决策者做出快速决策的背后不但需依靠相关数据的支撑，而且还需有针对性的应急预案的协助[12-13]。因此，建立成体系的应急预案十分重要。为确保突发事件下应急物流能够达到较为理想的效果，一方面需根据突发事件类别，分级、分期编制应急物流预案；另一方面还应结合突发事件的性质，对于特别重大突发事件按照“军民结合、平战结合、军警为主”的方针制定应急物流预案。对于每一种预案，需建立应急预案评估决策模型，找出薄弱环节，从而提升应急物流预案的前瞻性、针对性、实用性、可靠性与可操作性。

4 结论及建议

本文分析了川陕革命老区应急物流的发展现状与特征，梳理了老区应急物流存在的主要问题与所面临的挑战，并提出相应的提升策略。应急物流是突发事件救援工程中的关键纽带。加快老区应急物流建设步伐，既是历史的必然选择，也是老区实现跨跃式发展的重要保障。放眼当前形势，老区在应急物流建设方面还有很长的路要走。从硬件方面来看，老区须提升公路、铁路、航道与机场等基础设施的建设速度，构建水陆空立体互联的运输网络。从软件角度思虑，若要使采购、运输、配送、投放等环节无障碍衔接，需充分利用新兴技术建立可视化、可追踪、可实时定位综合指挥调度信息平台；使采购流程公开化、储备信息透明化、调度信息明确化、路径规划科学化、运作流程智能化，方能提高应急物流的时效性、可靠性与安全性。