新修订档案法对电子档案管理提出新要求

仇伟海/天津市档案馆

新修订《中华人民共和国档案法》将于2021年1月1日正式施行，这是我国档案法治建设进程中一个新的里程碑，是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志。新修订档案法新增设档案信息化建设专章，第一次从法律的角度对档案信息化建设作出全面系统的规定。其中对电子档案管理提出具体要求的有2条5款，明确规定电子档案的合法要件、地位和作用、安全管理要求，为新时代电子档案管理适应“数字转型”这一全球性大趋势、服务国家治理体系和治理能力现代化、留存好数字时代的记忆指明方向。

1 以法律形式明确了电子档案的管理目标

电子档案由于其数字信息的非人工识读性、计算机软硬件系统依的赖性、信息与特定载体之间的可分离性、信息的易变性、信息存储的高密度性、多种信息媒体的集成性等较传统载体档案有很大不同的特性，在生成、流转、保存等各环节都有特殊要求。如何保证其所包含的信息真实、未被篡改，内容完整、无缺失，能够在现有以及未来的不同软硬件环境下可被读取、被理解，是档案工作者需要面对的一个新的课题和挑战。

经过多年的理论研究和工作实践，档案学术界和档案实践部门对电子档案的组成、基本属性已经达成了认知共识，总结形成了一系列电子档案管理的标准和规范性文件。如在GB/T 26162.1-2010《ISO15489-1信息与文献文件管理通则》、GB/T 18894-2016 《电子文件归档与电子档案管理规范》、DA/T 58-2014《电子档案管理基本术语》等国家和行业标准里，都明确了电子档案是由内容、背景信息和结构构成的，并将电子档案的属性明确定义为真实性、可靠性、完整性、可用性。在中办、国办《电子文件管理暂行办法》中，要求电子文件归档时，电子文件及其元数据应当同时归档，应当进行真实、完整、可用方面的鉴定、检测等；在国家档案局《电子档案移交与接收办法》中，要求移交与接收的电子档案应当真实可靠、齐全完整和安全可用。这些都是对电子档案管理明确提出的管理目标要求。这些在电子档案管理理论研究和工作实践中积累的宝贵经验总结，得以上升到法治的高度，在新修订档案法中体现。

在新修订档案法中，把电子档案管理的目标要求明确规定为“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”。来源可靠，即要求电子档案应当在来源和内容两方面符合真实性、可靠性要求。要求电子档案的内容、逻辑结构和背景信息与形成时的原始状况相一致，其内容能够完全和正确地表达其所反映的事务、活动或事实。程序规范即要求电子档案在生成、收集、归档、移交和保存管理等文件生命周期各个环节，履行必要的工作程序，各工作环节操作规范、没有缺失，且符合相关法律制度规范的要求。要素合规即要求电子档案的内容、结构和背景信息齐全且没有破坏、变异或丢失，可被读取、识别和理解，元数据信息以及归档、移交接收、保管等环节相关信息收集齐全等。

新修订档案法中明确了电子档案管理的目标要求，一方面把现有正在执行的电子档案管理相关的行政规范性文件和标准中对电子档案管理的目标要求上升到法律层面，具有法律强制性，可以更好地推动电子档案管理向规范、高质量方向发展。另一方面对其他法律，如《中华人民共和国电子签名法》等，对电子档案的基本属性、管理质量提出的要求，从档案工作专门法律角度进行回应，对于档案工作更具有指导性，有利于在国家各项事业中更好地发挥档案工作的基础性、支撑性作用。

2 为仅以电子形式保存电子档案提供了法律依据

新修订档案法明确“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，从档案管理专门法律的角度，明确了其同传统档案一样，独立具备档案的基本属性，即凭证属性。这也与其他法律法规所规定相关内容相一致。同时，从档案管理专门法律的角度明确电子档案具有独立凭证作用的法律地位，也为拓展档案管理形式奠定了法律基础。

由于电子档案相对于传统档案所具有的不同特性，电子档案在实际管理工作中能否只以其原本的电子形态管理，一直是困扰档案工作（特别是我国档案实践部门和档案工作者）的一大难题。一方面电子档案完全依赖计算机软硬件系统的生成环境和管理环境，而且信息技术发展日新月异，计算机软硬件产品种类多、更新快，我们对电子信息技术的掌控能力不足，对发展规律趋势认知不足，对我们现有的知识和手段能否确保电子档案真实完整、安全可用缺乏必要的信心。另一方面对于能否仅以电子形态保存、管理电子档案，已有的档案法律法规、部门规章等都没有明确的规定。

随着“互联网+电子政务”、电子商务等迅猛发展，社会对信息化技术、电子数据把控能力的提升，社会迫切需要对能否仅以电子形态保存、管理电子档案作出明确的回答。《国务院关于在线政务服务的若干规定》指出：“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。”新修订档案法明确电子档案可以以电子形式作为凭证使用，体现了法律法规的及时性、针对性，是对社会关切问题给予的及时、有效回应，充分发挥法律的引领和推动作用，消除了制约电子政务、电子商务进一步发展在电子档案管理方面的顾虑。同时，明确电子档案与传统载体档案具有同等效力，以电子形式作为凭证使用，也为推进电子档案单轨制（即不再生成纸质档案）运行、单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）管理提供了必要的法治前提条件。

3 为做好关键环节的电子档案管理提供了法律遵循

一是要求“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”，明确了电子文件生成单位对电子文件的收集、归档职责。针对电子档案管理的特性，仅靠传统管理模式无法实现对电子档案的有效管理，因此要求电子文件生成单位应当建设必要的电子档案信息管理系统，通过采用必要的信息化技术手段，对本单位电子文件生成、办理系统产生的电子档案进行收集、整理、归档，确保其所生成的电子档案内容、结构、背景信息齐全，以及必要元数据信息得到有效、完整捕获，保证电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性在电子文件生成单位的文件管理环节得到有效维护和保障，这也是专门针对电子档案管理特性提出的有针对性要求。

二是明确向档案馆移交电子档案的方式可以是网络传输或者以存储介质的形式。这正是针对电子档案较传统档案内容与载体的可分离等特性，规定了电子档案特有的移交接收方式。电子档案与传统档案有一显著区别，就是电子档案不像传统档案那样，移交载体具有唯一性。由于档案信息与载体也是可以分离的，因此承载档案信息内容的载体可以是多样的，档案信息也可以同时依附在不同的载体介质上，原始件与复制件无差别。因此，只要移交接收电子档案传输的网络、电子档案依附的载体介质安全有效，其电子档案载体形态即符合法律要求。也就是说，区别于传统档案移交以载体移交为标志，电子档案的移交不再以载体移交为判断，而是以内容移交为判断。

三是要求档案馆在接收电子档案时应当进行必要的检测，并对电子档案的安全保管措施提出了要求。电子档案的移交接收环节是电子档案管理中非常重要的环节，通过这一环节，电子档案的所有权和管理权由移交单位——电子档案生成单位转交给接收单位——档案馆。为保证电子档案质量，档案馆有必要对接收的电子档案进行检测。明确了检测的内容和目的是确保电子档案真实、完整、可用和安全，因此档案馆有责任建设必要的信息系统和履行必要的工作程序，对接收的电子档案进行检测，并将相关检测过程进行记录、留存，达到接收程序规范的目的。针对电子档案的载体与内容的可分离、信息的易变等特性，新修订档案法还明确了档案馆为确保电子档案安全，应当对重要电子档案进行异地备份保管。同样，这一保管过程也应当进行必要的记录和留存。

此外，新修订档案法明确了电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。电子档案管理是一项涉及面广且复杂的系统工程，一方面档案工作覆盖各行各业、各个领域、各个社会组织，它们在日常活动都会发生文件运转，进而涉及所形成的档案管理（其中也包括电子档案管理）；另一方面社会经济活动产生的文件在运行、办理、交换、归档等各环节中，必定要遵从本行业本领域相关的法律法规、制度规定，也必然影响到其档案管理（包括电子档案管理），工作中需要与这些法律法规、制度规定相适应。因此，在制定这些档案（包括电子档案）管理制度时，需要国家档案主管部门和国家各行业主管部门共同研究制定。档案工作者在履行电子档案管理的职能时，要注重与行业相关法律法规和制度规范的衔接、协调一致。