现代化档案治理体系构建研究——以国家档案馆为主体的视角

沈 洋/遵义医科大学 赵烨橦 张卫东/吉林大学管理学院

2013年，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年，党的十九届四中全会再次强调国家治理体系和治理能力现代化的重要性。国家档案馆作为党和国家的科学文化机构，承担着“为党管档、为国守史、为民服务”的职责和使命，更应该主动融入党和国家的中心工作、大局工作，加快推进档案治理体系和治理能力现代化建设。档案馆是我国档案事业的主体，在档案治理中起着引领和主导的作用。构建国家档案馆档案治理体系，既是国家治理现代化理念在档案工作领域的发展，又是实现国家治理现代化的重要方式，对于我国政治发展以及社会主义现代化事业发展有着重大而深远的理论意义和现实意义。“十三五”规划实施以来，我国档案事业在理论研究和实践应用均取得长足进步，但还存在着资源投入不平衡和创新发展不充分的问题，构建国家档案馆治理体系成为档案界亟待攻坚的重大课题。文章以国家档案馆为研究对象，通过调研我国档案治理的研究现状，探析现代化档案治理内涵，在厘清档案治理的内在逻辑关系基础上，科学构建自治、法治、共治三位一体的档案馆档案治理体系，助推省档案馆事业高质量发展。

1 我国档案治理相关理论分析

1.1 我国档案治理的研究现状

“档案治理”一词最早见于2016年的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，是新时代档案学、档案事业领域中新兴的研究热点。目前，我国对于档案治理的研究主要涉及以下两个方面的内容：一是对于档案治理的概念及理论探讨。金波等通过对比档案治理和档案管理的内涵，从外部环境和内部结构两个方面系统探析档案治理产生的动因，并提了档案管理变革的实现路径；陈忠海等强调档案治理理论根基的重要性，促进档案治理理论与实际情况的相融合，在“规范意识”的引导下，分析档案治理的现实依据和档案治理与档案事业现代化的互进关系，考察档案治理研究的难点并提出应对之策；徐东华等运用平衡计分卡的管理工具，从跨学科的独特视角，探讨档案协同治理的运行机制与实现路径，以期推动档案治理方法创新，促进档案协同治理常态化和长效化。二是时代背景下档案治理在档案工作中的实际情况以及在档案管理部门的落实及发展。杨晓颖以社会治理与档案事业管理相互影响为逻辑起点，阐释了档案部门参与社会治理的背景与新时代新要求，同时结合档案部门参与社会治理的现存难点提出相应的优化策略；郝伟斌等指出在档案事业社会化发展过程中，档案馆应营造一种良好的治理氛围，形成多方治理的良好局面，吸引更多主体积极参与其中，为档案信息化健康发展提供保障；刘芸以浙江省档案馆为例，介绍浙江通过完善档案机制，坚持档案工作“三个走向”根本遵循、以“五档共建”为抓手、合理把握机构改革后档案工作中的各种关系以及把改革创新作为关键一招，在档案治理现代化的探索和实践中积累的成功经验。

当前的研究深刻解析了档案治理在丰富和完善国家治理体系构建中的重大战略意义，并从不同视角对档案治理的理论和实践问题进行了分析。然而从顶层设计角度进一步解构档案治理体系的要素结构，科学重组建构现代化档案治理体系的研究成果还并不多见。基本研究在全面阐释现代化档案治理概念沿革的基础上，深入分析档案治理的内在逻辑，以期构建符合我国管理情境的现代化档案治理体系。

1.2 现代化档案治理的内涵嬗变

档案治理是档案事业在国家治理现代化的时代背景下，紧紧围绕党和国家工作大局进行的一次理论创新与实践创新，是近年来理论研究新热点。在十八届三中全会提出“国家治理”的概念之后，为贯彻党的十八届三中全会精神，“档案治理”一词被正式提出。国家档案局《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出，要加快完善档案治理体系、提升档案治理能力，这一提法引起多方学者的关注与研究。目前，业界尚未对“档案治理”形成统一的概念。孙丽群通过借鉴“图书馆治理”的含义，对档案治理作了定义：档案主管部门对档案事业的政治参与和管理活动。晏秦结合对公共治理的理解，提出档案治理是档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。刘东斌指出，二者的解释都是基于档案行政管理内容的层面；在二者观点的基础上，结合国家治理、政府治理、档案行政管理的关系，提出档案治理是对档案行政管理的治理，也就是档案行政管理要转变职能，跟随国家治理现代化的步伐，走向档案治理现代化。基于此，笔者结合新时代档案事业发展的新常态提出“档案治理”的新定义，即在国家治理现代化的背景下，档案事业围绕党和国家工作大局而展开的一次理论创新与实践创新，是坚持以党和国家的指导为方针，由各级档案主管部门主导，积极调动社会、公众、法治等多方力量，共同促进档案事业发展，实现档案工作自治、法治、共治的过程。

2 现代化档案治理体系的内在逻辑探析

习近平总书记在党的十九届四中全会上指出，相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。

构建档案治理体系首先需要明确档案治理的逻辑关系。王萍在《乡村振兴战略背景下村级档案协同治理的生成逻辑、核心问题与体系建构》中提出村级档案协同治理体系框架，其建设思路是建构村级档案协同治理理论基础，厘清村级档案协同治理所处环境，按谁来治理、治理什么、如何治理、治理效果如何的逻辑关系层层递进，其框架相应涵纳治理理论、治理环境、治理主体、治理客体、治理行为及治理效果6个方面。

档案治理体系与档案治理能力密不可分，二者相辅相成共同构成了一个有机整体。科学高效的档案治理体系能够有效促进档案治理能力的提高，而档案治理能力的提高又可以反过来作用于档案治理体系，使其能够充分发挥效能，不断完善。因此，在构建档案治理体系的同时，应充分考虑档案治理能力建设。常大伟采用“理论构建—专家确认—内涵阐释”的研究思路，提出了由制度能力建设、档案公共服务能力建设、档案业务能力建设、统筹与组织能力建设、社会参与能力建设、监督与管理能力建设、回应能力建设构成的档案治理能力建设内容体系。按照其治理行为的不同，本文将以上七种档案治理能力归纳为档案治理体系中的三个构建要素，即档案自治建设（制度能力建设、档案业务能力建设、统筹与组织能力建设、回应能力建设）、档案法治建设（监督与管理能力建设）以及档案共治建设（社会参与能力建设、档案公共服务能力建设）。充分激发档案治理体系建设参与主体（综合覆盖国家、行政管理部门、社会和个人层面）内生动力，更加注重国家档案馆档案治理能力评价体系创建，结合行业发展实际明确具体评价指标，引导档案馆和相关从业工作者对照标准找准差距，及时作出整改优化举措，助推档案治理体系更加科学完善，促进档案治理能力与档案治理体系相匹配，坚持以新发展理念为指导，以转型升级、提质增效为核心，调结构、转方式、补短板、活机制、促服务，以期全面推进档案事业的治理体系和治理能力的现代化，推动档案事业科学、有序、健康发展。

3 我国档案馆档案治理体系建构路径

我国档案治理体系的构建并非档案馆一家之事，需要来自社会多方的合作与共同努力。以档案法治建设为依托、以档案自治建设为根本、以档案共治为手段，档案自治、法治、共治建设三者相互支撑，密不可分，共同构成了“自治—法治—共治”三位一体的档案治理体系。

3.1 档案自治建设

档案自治建设指各省级国家档案馆在贯彻落实党和国家的各项方针政策的同时，在行政上相对独立，在各机构的权力范围内处理本机构的档案工作及档案事务，治理内容包括含档案开发和利用在内的档案资源体系建设、档案管理信息化、档案安全管理、档案人才队伍建设等相关内容。目前，我国省级档案馆在建设自治内容方面有以下典型案例。2019年，四川省档案干部教育培训基地先后举办两场电子档案管理培训班，为各企事业单位、机关部门的档案工作者介绍并讲解了电子档案的收集、整理、归档、在线移交和信息安全等相关知识。黑龙江省档案馆坚持贯彻落实《黑龙江省档案馆接收征集范围细则》，开展政务电子文件和省直单位电子公文归档、电子档案接收工作，做好电子档案长久保存系统的日常管理工作，确保档案应收尽收、齐全完整和规范整理。甘肃省档案馆建立开放档案信息资源社会化共享服务平台，2018年开放民国档案43号全宗“甘肃省度量衡检定所”9188条文件级目录、44号全宗“行政院第八战区经济委员会”7910条文件级目录，2019年开放其所保管的新中国成立前58个全宗的1677427条文件级档案目录，一方面提高了档案资源的利用率，同时也满足了广大人民群众对档案利用的需求。档案自治建设是档案治理的立足之本，档案治理只有首先从各档案馆自身出发，因地制宜，才能够建设出更符合本省发展情况的治理路径。

3.2 档案法治建设

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面落实依法治国基本方略的新方针为“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”，即要实现档案治理的法治化，就是要实现档案行政管理制度体制机制的法治化与人的现代化，必须从立法、执法、监督和守法四个角度同时展开，这个过程离不开档案机构、档案主管部门以及社会大众的共同努力与支持。“完善档案法治建设，着力提高档案治理能力”是2016年全国档案工作主要任务之一，其中包括档案法律法规标准建设、档案行政执法检查、开展档案普法工作三方面内容。在档案法律法规标准建设方面，2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》。这是档案法1988年1月1日施行以来的首次修订，有助于进一步发挥档案和档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用，为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障。另一方面，档案治理现代化法治建设，还需要来自社会多方的监督，形成规划科学、监督有力的档案治理机制，确保档案治理现代化的有效推进。同时档案法治建设需要整个国家和社会的参与，提升公民档案意识，做到全民守法。

3.3 档案共治建设

档案治理强调治理主体的多元化，具体体现为档案共治，即在治理过程中档案机构、社会组织和个人等多元治理主体的沟通对话和充分参与，并以一定的合作方式进行互动，鼓励不同的利益相关方形成合作关系，协调各方的利益共存，共同促进档案事业向良好方向发展。档案共治过程中，需要各个治理主体找准自己的角色及定位，并充分发挥治理主体的作用，包括档案机构的社会服务功能及社会组织和个人通过多种渠道表达对档案治理的意愿、观点及建议等。档案网站作为社会组织和个人参与档案活动的主要线上平台，其互动栏目开发已相对成熟。目前，问卷调查以及留言咨询仍是档案网站中群众和个人参与档案工作和档案治理的主要方式。除此以外，为了让社会公众更好地了解档案和档案工作，江西省档案网站内还提供了在线访谈功能，定期邀请嘉宾开展访谈，内容包括“档案服务民生”“精准扶贫档案工作”“档案室基础设施建设”“档案室基础设施建设”等方面，并在访谈结束后将访谈内容整理成文字形式，方便读者回顾及查阅。在“建设数字中国”背景下，江苏、浙江、安徽三省和上海市加快推动数字化、信息化建设，上海提出“像网购一样便利”的“一网通办”；浙江提出“最多跑一次”的数字政务建设；江苏提出要打造“不见面审批”的电子政务建设；安徽提出要加快建设“数字江淮”，加强电子政务基础设施建设，通过多种方式或手段，服务民生和文化建设等各方面，满足社会群体及个人的档案需求，实现公共利益最大化。档案共治建设关键在于群众的广泛参与，社会群体和个人通过省级国家档案馆提供的各种渠道参与档案治理，形成双边监督互动管理机制。社会各群体和个人既是档案治理的参与者，又是档案治理的监督者和受益者。档案馆要达到高效治理，需要向社会广泛征集意见和建议，实现治理主体多元化，而社会群体和个人通过参与档案治理，增强了主人翁的责任意识，能够更加积极主动地融入档案事业发展。