档案开放利用与档案公布权责问题研究——基于新修订档案法的思考

陈永斌/广州美术学院综合档案室

2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订档案法，新修订档案法将于2021年1月1日起施行。此次档案法的修订与前两次的修正有所区别，既有部分条款的修订，也增加了很多新的内容，亮点比较突出，依法治档的思路非常清晰。本文基于新修订档案法关于档案开放与利用章节的修订条款，结合当前相关研究成果以及本文对实际工作的调研，就档案开放利用与档案公布权责问题展开探讨。

1 档案开放权边界的确定性

为解决历史档案的开放与利用问题，1980年5月在北京召开了全国档案馆工作会议，重点研究了档案开放工作[1]，将档案查用的对象划定为党政机关、科研机构的工作人员，以及史学研究者等。1987年档案法颁布实施，要求档案馆保管的档案“分期分批地向社会开放”，公众可以查阅开放档案，在法理上确立了公民拥有利用开放档案的权利。

新修订档案法对开放权责的边界做了划定，这也是之前档案学术界长期争论的焦点之一。修订前的档案法对档案开放是这样规定的：“档案馆应定期公布开放档案目录，并为档案的利用创造条件。”档案馆是档案开放工作的直接执行者，也是唯一的责任主体，而“档案的形成者却无任何开放的义务”[2]。由于缺乏责任衔接机制，档案馆责任范围被扩大化，责任衔接存在断层与错位，档案馆作为档案的保管单位要为档案文件及内容背书，存在法理上的悖论。新修订档案法第三十条新增了“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责”的内容，对档案开放的权责边界做了进一步划定和控制，对档案形成者或移交者的开放责任做了合理延伸，档案开放权力场域的中心发生了变化，档案馆开放档案的“无限责任”变为“有限责任”，双方的权责关系被重塑、互构，呈现出多元主体的权力协同化转向。此外“责任共担”的条款，能有效释解本非档案馆独有的责任压力，对推进档案开放工作具有一定的促进作用。

2 档案公布权归属的唯一性

1987年颁布的档案法对档案公布权限进行了划分，明确国有档案由国家档案机构公布、集体和个人所有的档案由所有者公布。1990年施行的档案法实施办法（1999年修订）对此做了释法，把7种行为方式列入档案公布的范围，对档案公布的权限归属、档案公布的对象、方式、时间等都做了详细说明。

档案法历经了多次修订（修正），始终规定档案公布权限的法定责任者是档案所有者，而非档案利用者，档案公布权属具有唯一性的法理特征。从法律条文来看，档案公布的权限归属为档案所有者，更符合一般所有权（物权）的特点，即绝对性与排他性，物权法第五十三条就规定“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。新修订档案法没有对档案公布权责作出变更，而是沿用原法的规定，在某种程度上可视为与物权法的有效衔接和协同。档案公布权不是一种独立存在的权利，必须依附于所有者，它是档案所有权（物权）衍生的一种权利，因此其指向具有唯一性，即指向档案所有者。

3 档案利用与档案公布分置的合理性分析

3.1 档案工作的政治性是两权分置的基础

有不少档案学者认为，档案的利用与档案公布有同一性的特点，是信息传播体系的两个重要元素，两权分置在理论上不符合逻辑，不利于档案实践工作的开展[3]，也损害了社会公众的知情权[4]。

新修订档案法没有直接把档案利用与档案公布两权合一，本文认为这是基于我国当前国情的全盘考量。档案工作除具有专业性、历史性、文化性等属性之外，还具有政治性特点。而且档案是一种特殊的文献载体，它承载着社会记忆，带有一种内向性特征，使用信息学或文献学理论对其定性，过于强化文史性和知识性，会弱化档案工作的政治性。

各级国家档案馆开放的档案多为特定时期的机关公务记录，或是某些社会活动的记载，若由利用者直接对外公布档案内容，将很难评估这种行为对档案文件的形成者、所有者以及社会产生何种影响。档案的公布不是独立的个体行为，需要与社会、时代高度结合起来，要紧密联系现实政治环境的需要。从档案工作的政治性来说，新修订档案法把档案利用与档案公布置于不同的条目加以限定，既遵循人类法治的共同规律，又立足于中国特色社会主义的法治基础和基本国情，能够有效保护档案所有者的权益。

3.2 档案信息的保护是两权分置的原则

各级国家档案馆馆藏档案内容非常庞杂，不少公文类档案对成文单位仍具有一定的行政效力。档案公布权由档案管理者直接掌控，能有效确保馆藏档案被合理、合法地利用，防止档案信息的滥用，保护档案所有者，符合立法原则。

公民作为独立的档案利用者，其行为具有不可预知性。从程序正当性来讲，档案查阅申请只能作为公民请求查档的依据，没有强制力、约束力与限制性。经查阅流程，档案及其信息内容从档案机构流向了查阅者，利用者应当按照要求依法合理地使用，这是基于双方之间的共同协定。事实上档案的真实用途是难以查考和追踪的，为加强对信息源的规管，各级档案馆在提供档案文件时往往会在文件上加盖“未经允许，不得公开”的印章，作为附带的一种约束性条款，对档案利用的范围加以限定。

限制档案的公布范围，为档案利用设置一道“防火墙”，目的是避免查阅者偏离实际需求，确保将档案置于真实的用途上，发挥档案的价值和作用。有学者指出，档案利用与公布两者分置会损害公民信息自由权益，本文认为，目前我国还没有建立类似《信息自由法》等法律制度，以信息传播权为查阅者诉求档案公布权，缺少充足的法理依据。

3.3 档案工作的国情是两权分置的根本

在世界范围内，采用档案利用与档案公布两权分置模式的国家不在少数，如英国、加拿大、澳大利亚、日本、新加坡等[5]。可见，档案利用与档案公布两权合一并非必选项，而是可选项。

上文提到，档案开放利用工作要置于一定的社会环境进行权衡与考量。当前对于公民在查用档案时能否自由公布档案的问题，理论研究与实践工作之间发生了一定程度的偏差，部分学者认为“能利用”、理应“能公布”，而社会公众对此态度存在较大分歧。与教师、研究者、学生、技术人员等不同职业或身份的公众展开交流访谈，发现受访的12人当中，认为不适合“自由公开”或持“不确定”态度的超过三分之二，因为他们关注更多的是档案开放，而不是能否自由公布档案。

同时，两权分置工作机制已经运行多年，我们不应以个案对其全盘否定，应该肯定它的积极意义、正视其不足的地方，根据社会发展情况进行适时的、动态的调整。新修订档案法仍然采取两权分置的做法，这是基于当前国家和社会发展的新形势、结合档案工作规律做出的决定，是符合当前工作实际的最佳选择。

4 档案开放与公布权力过度集中的成因分析

4.1 档案程序法规的缺位

行政程序法的一个重要作用是为实现权利和行使职权提供规则与秩序，保障法律的公平与正义。有学者认为，在我国长期的法律传统中，“普遍存在重实体法轻程序法的观念”[6]，档案法属于实体法的范畴，它为行政权力划定了边界，但行使档案开放权力会带来义务与责任履行规范问题。

在档案法律体系的构建过程之中，同样存在“重实体轻程序”的现象，譬如1991年颁布实施的《各级国家档案馆开放档案办法》，作为一项重要的档案程序法规，至今尚未修订，既没有对档案开放的细则做出具体要求，也没有对开放责任的主体、权限、义务、行为等方面做出更深入的制度安排。档案公布的相关法规（或条例）更是缺位，档案机构占据了权力场域的中心位置，权力发生了扩张，群众表达被边缘化，造成了两个弊端：一是档案机构行政裁量权过大，档案开放与公布行为缺少约束规范；二是没有救济途径确保私权不被公权侵犯，私权的合理诉求难以得到保障。由于制度的缺口没有及时得到填补，使得公权与私权之间的争论时有发生，给档案开放利用造成了不少负面影响。

档案管理部门应该尽量避免档案开放工作成为“博弈分析的理性行为”[7]，自我权衡利弊得失之下的选择性执法，会使档案开放利用工作推进更加艰难。

4.2 档案授权机制的缺失

新修订档案法规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。”从条款来看，档案公布行为授权的方式是自上而下的，即由国家授权机关，再由机关授权公民。档案机关拥有国家赋予的权力，但没有相应向下授权的义务，档案公布权牢牢地控制在档案机关手中，且“自由裁量权”进一步巩固了档案机构在权力场域的中心位置，公民无法在权力博弈中争得话语权。

档案行政权力过度集中的做法，催生了两个对立面：一方面，有利于档案机构对业务工作的统筹与整合，规避扩大档案信息知悉范围的潜在风险，确保档案资源的合法利用；另一方面，将打击社会公众利用开放档案的积极性，降低其期望值，间接损耗档案资源的内生价值。同时，在现行的档案法律体系之中，几乎没有提到档案行政权力授予的任何条款，而档案公布权授予“绝对不是可有可无的形式”，“这一关系是权力合法化和合理性的基础”[8]。

因此建立档案行政权力授予相应机制是必要的，它可以促进一元权力结构向多元权力格局转换，通过明确公民授权的范围，为授权过程中提供法理依据，从而增加公众话语表达，为双方建构客观公正和平等互动的良好关系。

4.3 档案行政权力的泛化

档案法属于行政法（广义上）体系的组成部分，行政法的一个普遍适用原则为“符合比例原则”，即“国家行为即使以实现公共利益和保护他人利益为目的，也不得随意限制公民的基本权利”，“在实现目标的过程中必须注意手段的选择以及手段与目的之间的关联”[9]。

从行政法“符合比例原则”的三个子原则来看，为实现目标而采取手段，应“选择对个体利益损害最小的手段”。在行使档案开放和公布行政权力的过程中，公共利益往往会成为档案机构限制公民合理利用档案的法定依据。公共利益作为一种工具被滥用，公民利用档案的权利被过分限制。如《各级国家档案馆开放档案办法》第十条规定“利用者摘抄、复制的档案如不违反国家有关规定,可以在研究著述中引用”，1999年修订的档案法实施办法第二十三条却把“向社会公开”“部分原文或者档案记载的特定内容”列入公布的行为，社会公众利用档案的方式、范围被进一步限定，档案法规的制定没有把公民利用档案的合理诉求纳入考察范畴。不少公共档案馆为缓解这种冲突，对利用者部分引用档案内容的做法往往会采取支持或默认的态度，通过间接授权方式来平衡各方利益，但却因此要承担因档案查用人使用不当的附带责任。

新修订档案法第三十二条提出：“公布档案应当遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。”可以发现，公布档案的语义表述发生了变化。修订后的条款只对档案公布的行为进行陈述，是否意味着“经档案馆或者有关机关同意”，单位和个人有权对外公布档案，而公布档案所带来的义务和责任归于行为者本身？这值得进一步思考。

5 优化档案开放工作的对策建议

新修订档案法的一个亮点是提出了“工作责任制”的建设问题，这是与中央提出的“法定职责必须为”行政改革方向相衔接的重要表现，是档案机构更好地履行部门职责、档案工作人员更好地履行岗位责任的重要法定依据，为档案开放与档案公布指明了工作方向。

“责任是权力的孪生物”，“凡权力行使的地方，就有责任”[10]。新修订档案法明确了档案开放和档案公布的责任主体，对责任的内容、范围、边界做了划线，使得机构与机构之间、机构与公民之间的责任边界更清晰，为档案行政权力责任清单的制定夯实了法律的基础。本文建议，通过“加强档案制度与规则的修正”[11]，制定责任清单、建立行政程序等多个手段，对档案行政权力的主体与关系进行重构，推动权力分配格局转变，这对于规范档案行政权力的行使以及消解机构与公众之间的分歧都具有积极意义。

一是梳理责任清单的内容、条款，划定免责的范围。按照权责对等原则，划分主次责任、部门责任、岗位责任，研究制定操作性强、有现实意义的责任标准体系，对于违规者可进行“量化追究”[12]；同时通过增加免责条款措施，引导档案管理部门回归档案开放主体工作，减轻档案解密责任压力。

二是加强对档案“自由裁量权”的责任限定。基于档案行政事务较为复杂及执法范围较广的特点，“自由裁量权”的存在有其必然的客观性，为了对“裁量权”进行管控，北京市、湖南省、黑龙江省等地出台了相应的地方执法标准。建议从国家宏观层面，制定相应的裁量权责任制度，采取必要手段如职能分离制度、备案制度等[13]，规范档案机构的执法行为，提高行政执法效能。

三是完善档案行政程序来约束行政权。档案行政行为不仅要合法，也应具有合理性。依靠档案行政法规、命令和监督手段，是难以完全弥补“法律本身调控的缺陷”的[14]。应健全和完善档案行政程序，以合理的方式了解相关的利益并进行权衡，一方面借助公民参与等方式或手段，为权利相关人阐述自身利益提供途径；另一方面推进程序的公开透明，实现公民的有效监督。

以上建议是基于新修订档案法中档案开放利用与公布的相关条款，并结合现有研究成果及相关调研情况提出的一些思考。从国家与社会发展的全局出发，新修订档案法提出了建立“工作责任制”要求，而与工作责任制衔接的条例和细则，仍需要国家档案部门深入研究和制定，以便档案机关在业务工作中更好地执行。