档案主管部门增强档案执法刚性的探索——对新修订档案法实施的思考

中共宁波市委副秘书长、市档案局局长 王海娟

1 新修订档案法带来的契机

一是回应档案机构改革，执法主体定位更加清晰。1988年实施至今的档案法对档案行政管理部门和档案馆的职责分别予以明确，但由于长期以来局馆合一，一方面档案局不能集中精力做好档案业务监督指导工作，另一方面档案馆有“行政化”倾向。新修订档案法将原法中的“档案行政管理部门”统一修改为“档案主管部门”，再次明确“县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作”，既从法律层面确认新一轮机构改革成果，也是实现“政事分开”、落实依法治档的必然要求。

二是健全法律制度设计，执法依据规定更加明确。新修订档案法吸收了现行档案制度和工作实践中的合理内容，对档案主管部门、档案馆、档案形成单位等各类主体档案管理职责的规定更加明确，档案主管部门执法依据更加具体。新修订档案法明确了档案法的适用范围和应当纳入归档范围的材料；要求档案形成单位建立档案工作责任制；增加了发生变动或者撤销、合并等情形时移交档案的规定；要求档案馆按照规定接收档案，不得拒绝；增加了档案外包服务签订委托协议等方面的制度安排，并增加了法律责任方面的规定。

三是增设监督检查专章，执法程序要求更为具体。新修订档案法增加了“监督检查”的内容，为依法治档提供了最权威、最直接、最有力的法律武器。为规范行政权力的行使，新修订档案法列举出监督检查六类事项，对档案主管部门和档案工作人员开展监督检查的措施手段及应当遵守的规则作出明确规定。赋予一切单位和个人向档案主管部门、有关机关举报档案违法行为的权利，要求接到举报的档案主管部门和有关机关应当及时依法处理。档案行政执法直接影响组织或者个人的权利义务，关乎党和政府的形象，可见新修订档案法在强化档案主管部门执法权力的同时，也对行政权力的行使方式作了必要限制。

四是扩充违法责任范围，执法效力效果更具威慑力。严肃开展档案行政执法和监督检查，是落实“执法必严、违法必究”基本要求，同时执法是形式最生动、感受最深切的普法方式，也是在全社会树立档案法律权威的必要举措。新修订档案法对“法律责任”一章进行了扩充，对给予处分和处罚的事项进行了局部调整，明确了行政处罚数额幅度，增加了造成财产损失或者其他损害的依法承担民事责任的规定。

2 档案主管部门的应对策略

当前距新修订档案法正式实施不足4个月，我们即将迎来执法依据和执法环境的重大变化。要提前预判形势变化，有针对性地做好各项必要准备工作。档案主管部门承担法律宣传贯彻、监督执行的主体责任，要在深入学习研究新修订档案法的同时，从以下几方面着手做好应对。

一是新修订档案法明确档案馆为监管对象，局、馆关系面临重塑。档案局、馆分设后，档案工作者长期在局馆合一体制运行中形成的思维习惯、处事习惯不会立即消失，工作惯性的影响将在一定时期继续存在。新修订档案法明确：档案主管部门依照法律、行政法规有关规定可以对档案馆进行检查；档案主管部门应当及时依法处理对档案馆违法行为的举报投诉。档案主管部门是档案行政管理者，同级综合档案馆则是档案行政相对人。对于这一变化，多数档案主管部门和同级综合档案馆还没有完全从思想上认识、从行为上适应；加之目前许多地方局长、馆长仍由一人担任，执法主体和执法对象的主要负责人为同一人，仅从“裁判员”与“运动员”应当分离的行政法治基本要求来看，尚有一定不合理性。

二是执法场景和机会将会增加，执法力量配备要加强。新修订档案法第四十六条规定“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报”，首次以法律形式明确社会公众对档案违法行为具有举报权利。相信随着公众查档用档意识进一步增强，档案领域争议、纠纷也会随之增加，档案主管部门依法处理相关投诉、举报的能力也要随之提升。依法配备必要的执法人员，是贯彻执行档案法应当坚守的底线。要从依法行政的高度，配齐配强执法人员，避免出现“有法必依”与“执法无人”相矛盾的尴尬局面。对于个别地方档案主管部门采取与其他部门联合执法形式，档案执法人员不足、其他执法人员来凑的做法实属权宜之计，应持谨慎态度。

三是执法“亮剑”将变为常态化，违法处理方式要多样。新修订档案法实施后，档案主管部门执法频率和对档案违法行为的查处会有所增加，以往注重档案执法检查、轻视对档案违法行为的查处和责任追究的现象应会得到改善。档案法对档案违法行为规定了处分和处罚两种处理方式，档案执法监管对象体制内单位较多，档案违法行为多数属轻微违法行为，一旦作出处理会对单位带来较大影响，这也是查处档案违法案例发生极少的原因之一，但客观上减损了档案法威慑力。根据过错、责任和处罚相适应原则，对于一些轻微违法行为，不宜直接适用处分或处罚，当然更不能一放了之。建议在行政法规、规章中或执法实践探索中尝试建立《轻微档案违法违规行为免罚清单》，坚持处罚与教育相结合原则，对轻微违法行为采取责令改正、批评教育、指导约谈等措施，促进档案工作依法合规开展。