善治视角下公共突发事件网络舆情风险防范与社会治理研究

随着5G技术的广泛应用，媒介的传播方式引起舆论格局发生深刻变革。信息的海量递增以及舆论场的“众声喧哗”阐释着化解公共突发事件网络舆情危机的时间将大大缩短，舆情风险防范的压力陡然增大，社会治理的难度随之增加。网络空间是当下社会治理的重要场域，而公共突发事件网络舆情则是社会风险在网络空间的集中表达。政府作为社会治理的主体，承受着现实社会和虚拟社会的双重压力。2016年，习总书记在网络安全与信息化社会领导小组座谈会上提出“把握好网上舆论引导的时、效、度，营造风清气正的网络空间”、“通过网络走好群众路线”等具体要求，为善治视角下公共突发事件网络舆情风险防范与社会治理指明了方向。因此，随着5G、大数据、区块链等现代传播技术的深度融合，提高运用区块链、大数据等进行突发公共事件网络舆情风险防范与社会治理的能力，既要充分利用好新技术控制违规违法信息的蔓延和传播，及时防范和化解社会风险，又要充分发挥网络舆论给予民意表达、建言献策和民主监督的赋权功能，实现善治的终极愿景，最终以这样的善治路径助推国家治理体系和治理能力现代化。

一、善治：社会治理的终极愿景

善治是一种最理想的治理状态，是现代政府治理的终极目标，尤其强调最大限度建构公共利益的均衡化。“善治”最早源自于老子的《道德经》：“上善若水。水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。居善地，心善渊，与善仁，言善信，正善治，事善能，动善时”[1]。这句话集中体现了老子尊重民意，构建从善如流的社会治理的大智慧。西方理论视域下“善治”的本质是公民作为社会治理的主体，与政府协同治理公共生活，并与政府达成一种正和博弈的伙伴关系，最终实现公共利益最大化的社会治理过程。相比较西方，中国特色社会主义视域下“善治”的基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁以及公正[2]。这些都与突发公共事件的网络舆情风险防范与社会治理目标高度契合。作为国家的权力向社会的回归，“善治”的过程至始至终就是一个还政于民的过程。“善治”的基础与其说是在政府或国家，不如说是在公民或民间社会[3]。

依照北京大学政府管理学院俞可平教授的观点:“政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色。但是，已不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。”[4]在突发公共事件网络舆情风险逐步形成和扩散时，通过网民之间的互动交流、比较甄别，发挥网络大V的积极作用，在一定程度上能够消解网络谣言、非理性判断和过激情绪等负面现象。发挥网络系统的自我协调功能，让舆情风险的程度达到可控范围，实现公共利益最大化，达到善治的最佳状态，实现社会治理的终极愿景。

二、善治视域下我国突发公共事件管理体系的现状审思

随着社会的不断发展和网络民主化进程的不断加速，我国政府在网络舆情治理方面取得了显著进步，应对公共突发事件舆情危机的能力逐步提升，总体呈现向上向好态势。在舆情治理过程中，充分发挥主流媒体的社会功能,弘扬社会主旋律，兼顾社会公平正义，积极维护社会稳定。网络舆情治理的制度建设也进一步强化。

（一）突发公共事件应急管理体制已经形成

我国突发公共事件舆情应急管理体制已经初步形成，地方政府应对突发事件的能力不断提升。从中央到地方政府已逐步建立起一个“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的公共危机管理体制。国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室,承担全国应急管理枢纽工作,全国30个省(区、市)成立或明确了办事机构,96%的市级政府和81%的县级政府成立或明确了公共危机管理的常设机构,同时设立办事机构[5]。将卫生、民政、政法、信息部门和地方政府作为突发事件舆情处置主管部门，对危机事件进行预防、预警、监督、协调和解决。中央对应急管理工作高度重视，2018年，整合13个职能部门组建了全新的应急管理部，各省正式设立应急管理厅，按照“边组建，边应急”的原则，统一指挥、反应灵敏、上下联动、平战结合、专常兼备的中国特色应急管理体制建成，并不断实现由单一灾种逐渐向全灾种应急管理转型优化[6]。其职责比国务院应急管理办公室更具体，更有利于应对各种突发公共事件，应急管理机构实现了综合应急管理模式的转变。

2020年初，突如其来的新型冠状病毒在全国大规模爆发，我国紧急建立了政府统一指挥、由国家卫健委牵头、32个部门组成的应对新冠肺炎联防联控工作机制，召开多场新闻发布会并做出科学高效的安排。充分体现我国应对突发公共事件能力的显著提升，政策迅速化、施策精准化、措施具体化，各省之间、各政府间、部门间联防联控工作逐步向有序化演进，效率不断提高，联动效应和动员能力明显加强。

（二）突发公共事件舆情应急管理体系不断优化

我国自2003年成功抗击非典以来，应对突发公共事件的相关法律制度不断健全，实现了由应急化、单一化向专业化、体系化的转变。2007年11月1日实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，将突发公共卫生事件划分为四个响应等级。相关制度的不断完善推动了应急管理水平和事件处置能力的持续提升。以突发公共卫生事件为例，在非典后期，我国紧急颁布并实施了《突发公共卫生事件应急条例》，在应急启动机制、信息报告制度、物资调拨等方面都做出明确规定，这些标志着我国突发公共卫生事件应急管理迈入有法可依的新阶段，此后全国31省市自治区也纷纷颁布《突发公共卫生事件应急办法》。2004年颁布实施了《中华人民共和国传染病防治法》，将传染病分类管理，并明确传染病的疫情上报、疫情防控及疫情监督等责任主体相关义务。此后还依次发布《国家突发公共卫生事件应急预案》等，提高我国突发公共卫生事件应急能力。2016年国家卫生健康委员会首次提出兼顾卫生应急能力建设、传染病防治、紧急医学救援的“一体两翼”发展思路，并据此出台了“两个规划”和“指导意见”。

自今年新冠疫情爆发以来，截至2020年1月29日全国31省市自治区启动重大突发公共卫生事件一级响应，随后云南、山东等地依次发布关于依法惩治拒不履行疫情信息登记等通告。前期法律法规条例的制定与完善，为我国高效应对新冠肺炎危机奠定坚实基础。新冠肺炎疫情爆发后中央和地方政府各自成立应急指挥部，并采取“临时性应急指挥部为主，其他部门协同配合”的运作模式，由政府主要领导人担任总指挥，负责统筹突发事件应急处理工作，凸显因地制宜、分区施政的优越性。

三、善治视域下突发公共事件网络舆情风险防范与社会治理的问题与短板

（一）官方新闻发布水平有待进一步提升

公共突发事件爆发后，官方新闻发布的水平或多或少决定着舆情发展的方向与应对的成败。纵观近几年，一些重大突发事件的官方发布没有起到扭转舆情风向的关键性作用，或者是错过了最好的发布时机，或者是导致网络舆情持续发酵，使得网络舆情的有效管控与社会治理变得相对棘手。回顾以往的新闻发布，惯用程序中会不经意间漏掉了公共突发事件中一些群众急需知道的核心问题。如处理不好新闻发布最关键的内容，不仅不能化解舆情风险反而会引来“民意反弹”。如在“云南丽江女游客被殴打毁容”事件中，云南省旅游局针对网民的批评进行针锋相对的硬怼是舆情应对今后应该避免的。这种不负责任的强硬态度和做法只会被网民推至舆论的风口浪尖。

（二）舆情治理的专业团队力量亟待增强

当下，网络舆情、科学应对、公共突发事件、风险防范等科学精准的社会治理观念与意识已经深入人心。然而，很多突发公共事件的舆情应对效果都不尽人意，甚至出现次生舆情。主要是由于涉事部门缺少舆情监控专业人员，舆情应对水平与现实需求相去甚远引起的。

随着5G时代的到来，大数据、区块链、人工智能、云计算、算法推荐等新技术悄然改变着网络舆论的格局。网络言论的载体也翻陈出新，但是互联网的信息壁垒仍然难以突破，也给舆情治理提出了更高的技术要求。尤其是舆情监测软件的使用，虽然能够提高舆情应对的精准度，但是发现舆情只是第一步，利用多种高科技手段成功化解舆情才是最终目的。因此，当前最棘手的问题就是尽快提升相关工作人员的舆情敏锐度、媒介素养、传播技巧以及对新技术新手段的应用熟练程度。尽快组建专业化的团队成为提升公共突发事件舆情应对的有力保障。

（三）各部门通力合作的长效联动机制还需完善

突发公共事件网络舆情的应对，往往牵涉多个职能部门，但宣传部门是主打。舆情涉及多个管理部门，事件背后技术问题的知识相对比较专业，所以以往在发布消息或接受采访时难免会出一些瑕疵。比如，回顾备受诟病的“天津港爆炸案”舆情应对过程，在召开的六次新闻发布会上，参会人员，信息发布源头以及官方回应层级等各方口径并没有统一。各部门负责领导也多次缺席，新闻发言人由于对事件情况掌握有限，又怕将舆情焦点引向其他涉事部门，往往用“不知道”、“不清楚”简单回答，这样的表现一度成为舆情发酵的导火索。“天津港爆炸案”舆情应对有诸多总结和反思的地方，部门之间的统筹协作能力尤其需要进一步提升与完善。

四、善治视域下提升突发公共事件的网络舆情风险防范与社会治理的对策

（一）加强社会组织力量参与舆情治理

“善治”社会的初衷是实现公民和政府合作共治的平衡状态，而作为政府和公民互动的桥梁，社会组织是公民参与社会治理的重要载体，因此社会组织的培育和壮大是实现“善治”社会的重要环节之一。社会组织为公众提供意见表达平台，汇集公众诉求信息，并向政府提供决策参考。社会组织在参与网络舆情治理即社会组织及成员通过各种网络媒介对舆情进行收集、分析、研判的过程中，促进网民与政府间的沟通，平复网民负面情绪和消极态度，对及时化解网络舆情风险，推动突发公共事件网络舆情的治理起到了重要的作用。社会组织通过表达公众利益参与社会治理，一方面通过汇集民意，向政府表达公众诉求，帮助政府做出更加科学的治理策略。另一方面，在充分考虑弱势群体利益需求的基础上安抚弱势群体并配合政府为其增添帮助。由于弱势群体在社会治理中的问题不容忽视，社会组织可以配合政府帮助弱势群体尽可能多的获得公平与机会，最大限度减少社会矛盾的发生，及时化解社会风险相关问题的形成，促进社会和谐稳定。政府亦可借助具有一定影响力并充满正能量的网络大V，意见领袖的力量，在微博、微信、抖音、B站等网络传播平台和渠道多领域多渠道凝聚具有较强公信力的个人和社会组织，共同化解网络舆情风险，尽力消除舆情危机。同时还可以发挥监督公众不良网络行为的作用，及时澄清网络谣言，监测煽动网民攻击政府等不法行为。可以充分借助社会组织具有与公众近距离的接触优势，因此在公众对政府存在信任危机或误解政府决策的动机和目的时，可以充当“压力缓冲器”的角色，不仅能够将民意及时传递给政府，也可以在网络舆情建构下缓解政府压力，提高信任度。然而，目前突发公共事件的网络舆情治理由政府主打，社会公众和社会组织的潜力没有充分发挥，离形成共同参与、合作治理的合力还有一定距离。

（二）在良法善治中彰显公平正义

2019年全国关注度极高、关注时间最长的“孙小果案”，由于前期新闻发布未能满足舆论诉求，使得网络舆情在媒体深入挖掘下持续升温，随着案件的推进，官方的新闻发布随着主导权的掌握而渐入佳境，及时扭转舆情危机。其成功之处在于两点：一是相关部门在取得调查进展后第一时间向社会公布，对公众关注的焦点问题——孙小果的家庭背景做出及时解答，回应舆论关切；二是新闻发布跟进释法，向公众传递出依法处置的坚决态度，使民众在舆情治理过程中充分感受到良法善治的公平正义。“正义迟到”很多时候症结恰恰在于“保护伞”。这类案例积累越多，公众对法治的信心就越受冲击，“正义不能总是迟到”等声音逐渐凸显，无疑会影响公众对法治的信任。

（三）构建多中心协同联动的善治模式

新媒体的广泛应用使多数公共突发事件的导火索都是在微信、微博、抖音等新媒体平台上通过自我推送、网友转发和网络大V评论等方式裂变式扩散，形成影响力极大的网络舆情事件。而现实生活中的公共危机与网络舆情相互交织，很多情况下最终导致舆情风险甚至演变成现实生活中影响社会稳定、危害性巨大的群体性事件。因此，只有让线上、线下共同发力，形成多中心协同治理模式，才能真正从时、度、效三方面化解突发事件舆情危机，实现社会风险防范与治理体系和治理能力的现代化。

回顾2019年“杭州女童章子欣失踪案”的舆情应对过程，无论从线下处置还是线上新媒体信息发布都展现出极高的舆情处置水平，在案件处置、舆论引导、社会风险防范三个方面同频发力，及时化解舆情危机。这就要求各级政府要具备高度的风险防范意识，用扎实的线下工作和妥善的舆论引导，通过全方位的化解个案风险来缓解线上的群体焦虑。在社会风险防控层面，更要致力于打造和谐、稳定、安全的社会环境，尤其要加强对留守老人儿童、流动家庭子女等特殊群体的重点防控，通过入户走访、隐患排查、信息报告等手段加强管理，织密安全防护网，最终实现城市更安全、社会更安定、人民更安宁的善治局面。因此，由多个部门参与组成多中心协同联动的调查组、工作组是较为常见的做法。调查中心统一负责舆情应对和信息发布，避免信息沟通不畅或信息发布不一致等问题出现。如果出现舆情应对超出本层级范畴的情况就有必要也可以提级回应。在该事件舆情出现的第一时间，线下迅速发布公告，积极搜救，到租客原籍地区调查，为线上信息发布和舆论引导做好基础工作。同时积极利用官方微博线上有序发布信息。最后，舆情从社会风险防控的角度收尾，政府发出通知对留守儿童做全方位的安全隐患排查。在整个舆情应对过程中，树立政府部门守护社会平安的正面形象，也是多中心协同联动治理的典范。

（四）加大民众赋权，最大限度遏制舆论风险形成

对于重大突发事件的官方新闻发布，切忌脱离群众，忽视发布的对象，宾主倒置。应该设身处地，站在对方的立场，以受害者利益为出发点，以群众最关切的内容为新闻发布的核心，从安抚情绪、利益平衡、展现政府作为等角度做好官方新闻发布。比如，“情绪稳定”已是官方发布的万金油。官方想用这种自以为是的镇静让人们相信，事情仍在可控范围，以此来示范和引导社会舆论。但是就在群众听到“家属情绪稳定”等类似词语的那一刻，就已经充满反感。此类词汇使用的背景是传统的“魔弹理论”，认为公众的思维僵化并且失去主动性，只要听到喊话就会被轻易驯服。但是魔弹理论早已破产。尤其在新媒体时代，媒体面对的大都是中产阶层，手拿话筒喊话不光效果可疑，甚至当受众看到手拿话筒的姿势就已经开始捂耳朵了。面对这样一群崭新的受众，以往自信的引导话语、方式、程序、内容，常常被一眼看穿，效果可想而知。

结语

舆情风险是社会发展进程中的不确定因素，也是社会风险的重要来源之一。网络舆情事件之所以突发，往往源于舆情风险的复杂性和不可控性。但风险社会同时也是科学社会、媒体社会和信息社会[7]。面对重大风险和危机，对潜在风险和发展方向进行科学预判，做到谋划在前，谋定而后动，防范于未然。用草摇叶响知鹿过、松风一起知虎来、一叶易色而知天下秋的见微知著能力，“泰山崩于前而色不变”的定力，“乱云飞渡仍从容”的静气，在最短时间内形成缜密的思路、可行的办法、过硬的举措，最终实现善治的愿景。