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基于内部控制与风险管理的一流学科建设经费运行机制研究

2020-12-05恩,

关键词:一流体系大学

李 成 恩, 常 亮

(1.大连理工大学 高等教育研究院,辽宁 大连 116024;2.大连理工大学 建筑与艺术学院,辽宁 大连 116024)

“双一流”建设是推动高等教育强国建设的重要任务,也是国家的一项重大战略[1]。近年来,国家和地方政府在“优先发展教育事业”战略部署下,向“双一流”建设大学投入了大量资金,中国高等教育迎来了实现高质量发展的重要战略机遇期。一流学科是一流大学建设的基础[2];当前,越来越多的办学资源正聚集于一流学科建设领域。充足的经费投入固然为“双一流”建设尤其是一流学科建设提供了坚实的物质基础,但使用不当也给高校带来了更多的腐败风险和廉政隐患。因此,加快构建和完善同我国“双一流”建设相适配的、有中国特色的高校内部控制与风险管理体系,优化和重构一流学科建设经费运行机制,对于提高“双一流”建设大学办学质量和创新能力、提高经费使用效益具有重要的战略意义与实践价值。

一、加快构建高校内部控制与风险管理体系是“双一流”建设的当务之急

高校内部控制与风险管理概念及其理论主张,大多移植于企业管理相关理论。作为企业管理领域的重要概念,内部控制和风险管理在内涵上联系密切,都强调全员参与并运用技术手段主动应对风险;相对而言,内部控制概念由来以久,而风险管理概念的涵盖范围更广,风险管理是对内部控制的继承与发展,内部控制是实现风险管理的前提和基础[3]。人们对于内部控制问题的系统性思考和体系化研究,始于20世纪40年代西方学术界对于企业经济活动和经济业务的关注,并以美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission,简称“COSO委员会”)于1992年发布的《内部控制——整合框架》报告(以下简称“COSO报告”)为标志,历经多次调整、增补和完善,形成了内部控制理论框架及行动准则。按照COSO委员会的定义,所谓“内部控制”是“为经营的效率效果、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程”,而“风险管理”旨在“识别可能会影响主体的潜在事项,管理风险以使其在该主体的风险容量之内,并为主体目标的实现提供合理保证”[4-5]。从COSO委员会对于内部控制和风险管理基本概念的界定来看,内部控制与风险管理在追求组织核心目标及价值指向上具有内在一致性。

随着内部控制与风险管理理论及框架的不断完善,其在公司治理中发挥了越来越重要的作用,取得了极大成功,因而被越来越多不同类型组织和部门采纳,并逐渐从营利性商业组织拓展至政府、高校等非营利性组织。在世界范围内,以美国高校为代表的西方大学,率先从20世纪70年代中期开始探索建立高校内部控制及风险防控体系,并在实践中不断改进、完善。美国高等教育基金委员会把高校内部的风险管理解释为“一种旨在确保目标更可能实现,有害的事情不发生或尽可能少发生,有利的事情终将达成或尽可能实现的措施”[6],使得美国高校在推动内控体系建设伊始便把内部控制与风险管理整合在一起,并将其嵌入到大学治理结构之中。实践表明,将内部控制与风险管理贯穿于高校经济活动的决策、执行和监督全过程,是高校内部治理的重要途径,对于完善内部治理体系、建立现代大学制度具有重要作用。其中,通过改革组织架构、优化内控建设所需组织环境的过程,也是调整和重塑内部治理结构的必要过程[7]。美国高校通过制定内部问责制度、建立相互制衡的权力体系,明确了高校内部各层级管理者的权力与责任;同时,美国大学还被要求建立强制性的财务报告公开制度,这项制度既保障了股东和董事会的利益,也使美国的一流大学能够获得稳定充足的办学资金与学科建设经费。一系列行之有效的内控制度与风险防控手段,不但显著提高了美国一流大学的办学效益,也极大提升了美国高校的学科建设水平,减少了办学过程中舞弊贪污等事件的发生[8]46。

近年来,随着我国“双一流”建设步伐的不断提速,国家和地方政府持续加大了对“双一流”建设特别是一流学科建设的投入。然而,在中国特色世界一流大学创建过程中,也必须清醒地意识到我们的“双一流”建设大学在科研经费、财务管理、选人用人、招标采购等领域还存在着廉洁风险,影响和制约着“双一流”建设的效益和成果[9]。当前,在实现高等教育内涵式发展总要求下,包括一流学科建设经费在内的“双一流”建设资金的运行安全、风险防控及“投入—产出”效益等问题格外引人关注。毋庸置疑,一流学科建设的成效直接关乎“双一流”建设的成败,因此,尽快建立和完善适应于“双一流”建设需求的、有中国特色的高校内部控制与风险管理体系,成为了加快推动“双一流”建设、实现高质量发展的必由之路和当务之急。为实质推进高校内控体系建设、提高大学内部治理水平和管理效率,教育部已于2016年4月颁布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(以下简称《控制指南》)。《控制指南》的颁布和实施,对于在“双一流”建设大学中率先构建高校内部控制与风险管理体系具有重要指导意义,有利于“双一流”建设大学在新时代高等教育体制机制改革中发挥示范引领作用。

内部控制与风险管理理论及其框架,从其诞生之初就是为营利性商业组织量身设计的一整套制度安排,如果将其应用到政府、高校等非营利性组织,就必须对已有框架进行适应性改造。实际上,每一种内部控制框架都是一种理论模型,在应用过程中必须与组织特性、组织功能和组织目标有机结合起来方可发挥效用,构建和完善与我国“双一流”建设相适应的内部控制与风险管理体系就更是如此。首先,我国“双一流”建设大学所强调的内部控制与风险管理同企业组织有着本质上的不同。“双一流”建设大学作为中国特色高等教育体系的中坚力量,担负着高质量完成“四个服务”的光荣使命,因此,加强“双一流”建设大学内部控制和风险管理体系建设的首要目标及其追求的核心价值显然不是简单的经济利益,坚持社会主义办学方向、全面落实立德树人根本任务、办好人民满意的高等教育、实现建设高等教育强国目标,才是“双一流”建设大学构建和完善内控体系的首要追求。其次,我国“双一流”建设大学强调的内部控制与风险管理也与以美国高校为代表的西方大学有着很大差异。美国大学主要实行的是高校董事会领导下的大学治理模式,强调通过内控体系建设和运行,制衡绝对权力、防止权力滥用,保障资源配置不偏离学校基本宗旨和办学目标[6]45。我国公办大学执行的是党委领导下的校长负责制,突出的是党对高校的全面领导,通过“权责、程序、透明、监控、问责”五大要素的规约,实现高校内部权力的运行制约与监督[10]28。因此,构建和完善有中国特色的高校内部控制与风险管理体系,从根本上讲是为国家和人民的整体利益、根本利益服务的。

作为中国特色现代大学制度的重要组成部分,《控制指南》首次对我国高校的内部控制概念进行了界定,即高校内部控制是指“学校为实现办学目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控”;同时,《控制指南》也提出了我国高校内部控制的目标,主要包括:“保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高资源配置和使用效益”。由于学科建设经费是“双一流”建设主要经费来源和支出项目,因此,加强一流学科建设经费的规范运行、提高学科建设经费的使用效益、防范经费执行中可能出现的廉洁风险,便成为我国高校内部控制与风险管理体系建设的重点领域和关键环节。

二、我国一流学科建设经费运行的现状、问题及成因分析

“双一流”建设的基础和支撑在于一流学科。学科建设已经成为当前在社会上出现频率极高的词汇,但“学科建设”一词本身却并非是一个规范的学术用语,更多的是人们的一种约定俗成的理解。有学者认为,学科建设就是让围绕某个知识体系建立的学科组织在知识生产上的能力不断增强,能够产出高水平的学术成果,提供高质量的专业课程,培养高素质人才[11]。高等教育出资方和高校为了达成学科建设目标,提升学科建设内涵而投入和使用的资金就是学科建设经费,学科建设经费是“双一流”建设经费的主要投入方向。

1.一流学科建设经费来源的主要渠道

在国务院及相关部委出台的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》和《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》等相关文件中,已对“双一流”建设经费的来源与基本构成进行了明确说明:“中央高校开展世界一流大学和一流学科建设所需经费由中央财政支持;中央预算内投资对中央高校学科建设相关基础设施给予支持。纳入世界一流大学和一流学科建设范围的地方高校,所需资金由地方财政统筹安排,中央财政予以引导支持。地方政府和有关主管部门应通过多种方式,对世界一流大学和一流学科建设加大资金、政策、资源支持力度。”[12]可见,“双一流”建设经费主要是由各级政府和部门提供的财政性经费构成。其中,一流学科建设经费通常占据了“双一流”建设大学所获办学经费总额的50%以上[13],其主要来源包括中央专项经费、地方政府配套经费和学校自筹经费等,这与欧美一流大学的情形基本上是一致的,即各级政府和部门是一流大学科研和学科建设经费的主要资助者[14]。当然,教师个人或团队从国家自然科学基金委、教育部、中组部、科技部、全国哲学社会科学规划办公室等多个国家部委(机构)及其下属的地方机构申请获得的科研经费、人才项目建设经费等,也应视为学科建设经费的重要组成部分,是学校自筹学科建设经费的重要来源。

2017年以来,国内多个省份先于中央政府对本省入选“双一流”建设名单的高校投入了巨额建设经费。如广东省2018年就率先安排了6亿元“双一流”建设专项资金;江苏省计划在“十三五”期间累计投入85亿元“双一流”建设经费;湖北省计划每年投入10亿~20亿元“双一流”建设经费;北京市则计划投入100亿元“双一流”建设经费……。当大量财政性资金短时间、高强度、集中式流向“双一流”建设大学并聚集于一流学科建设后,尽快建立起有中国特色的高校内部控制与风险管理体系刻不容缓。

2.一流学科建设经费运行的基本模式

目前,我国高校学科建设经费一般实行年度预算制,按照学校制定的学科建设规划实施项目化管理。通常,“双一流”建设大学首先从国家、省和所在地政府获得财政性经费,其分配额度和分配方式主要由大学外部治理结构决定,这个过程可视为一流学科建设经费的初次配置。“双一流”建设大学在通过初次配置获得一流学科建设经费后,一般会在校内进行学科建设经费的二次配置。在此过程中一部分一流学科建设经费会下拨至院系和基层学术组织,另一部分会集中在学校层面进行统筹,其具体分配方式和使用规则由大学内部治理结构决定。院系在从学校获得学科建设经费后,还会在本单位、本学科内进行一流学科建设经费的第三次配置,学科建设经费最终由大学中的学术主体(教授群体、科研团队等)执行和使用。总体而言,“双一流”建设大学在执行一流学科建设经费过程中,一般由“规划与论证、申报与评审、经费使用与管理、绩效评价与总结验收”等基本流程加以控制。

“双一流”建设大学经初次配置获得学科建设经费后,以校长、学术委员会、学科建设领导小组等为代表的学校行政领导和最高学术权力组织,成为了校内学科建设经费分配、使用与决策的主体,负责全校学科建设规划的顶层设计、校内资金分配原则的制定、组织开展学科建设经费使用效果的评价等;学校相关职能部门(如学科建设办公室、科研处、学术委员会办公室、研究生院、教务处、人事部门、财务处、设备处等)和院系是学科建设经费的管理主体,学院的院长是本单位学科建设经费的第一责任人(责任主体),基层学术组织中的教师群体是学科建设经费的实施主体(即学科建设经费的实际使用人和具体责任人)。由上可见,一流学科建设经费执行的是“学校—院系—学科平台”三级管理模式,在权责设计上表现为“校长—院长—教授”三级“委托—代理”式的权责结构。

3.一流学科建设经费运行过程中的主要问题

学科建设经费作为“双一流”建设大学从各级政府和部门处获得的财政性专项经费,主要用于高水平学科平台建设、高层次人才队伍及高水平科研创新团队建设、拔尖创新人才培养及高水平国际学术交流合作等。从十八届中央第十二轮巡视公布29所中管高校巡视反馈情况来看,中管高校在包括学科建设经费在内的科研经费及财务管理领域普遍存在较高廉洁风险[9],造成这一现象的主要原因包括:

一是过度追求经济逻辑,学科育人功能有所弱化。所谓经济逻辑(economic logic)指的是一种建立在以市场化竞争为手段进行资源配置、以追求利润最大化为目的的思维方式和行事手段。在高等教育领域,学科建设的经济逻辑是指通过引入市场化竞争手段获取和配置学科建设资源(如经费、政策等)的思维和行为。不可否认,经济逻辑提高了学科建设资源的配置效率和使用效益;但是,一些急功近利的市场化行为也使学科建设经费在获取和使用过程中一定程度充斥着功利主义色彩,加之现有学科评价体系对于知识运用、知识产出和人才培养质量的体现度不够,造成了学科建设经费对支撑学科发展的人才、制度、文化等软环境建设投入不足[15],以至“马太效应”突显,这与学科建设本身具有的“逻辑与结构”相统一的知识本位特性以及育人功能有所偏离,学科育人功能有所弱化[16]。上述现象的存在,事实上将学科本该承担的育人职责被过度追求利益的经济逻辑超越,遮蔽了育人价值的彰显。

二是学科建设经费的公共属性有所淡化,使用效益还不够高。在国际上,凡是由国家或地方政府出资举办的大学均属于公共部门,我国则将公立大学划归为公益二类事业单位,所以,“双一流”建设大学从各级政府和相关部门获得的包括学科建设经费在内的“双一流”建设经费多属于财政性资金,具有较强的公共属性。当前,影响我国一流学科建设质量的因素是多方面的,其中既有我国学科发展起步晚、基础弱的历史原因,也有学科建设规划与原始创新能力不足、学科管理经验欠缺、学科建设文化相对落后等现实问题。这些问题的化解既受高等教育发展内在规律的影响,也受到学科建设经费公共属性有所淡化、使用绩效不高的制约。现实中,由于学科建设经费在划拨、配置、使用等过程中存在多重“委托—代理”关系,信息不对称加之激励约束机制不健全,导致利益相关者的目标指向不尽相同;同时,学科建设活动的公共性、学科建设产出对公共利益的增进程度等还没有完全纳入学科评价体系之中,使学科建设导向与评价标准有所偏颇[17];这些都导致了财政性学科建设经费公共属性的淡化。例如高校的R&D投入产出绩效不高[18]、对国家经济发展战略和解决社会发展重大问题的支撑作用不够突出[19],部分高校教师和科研人员的廉洁意识不高、风险防控意识不强等情况[20]。就学科建设经费的使用绩效而言,从多个维度对财政性学科建设经费的使用绩效进行实证研究显示,我国高校财政性学科建设经费的使用绩效普遍不够理想,集中表现为经费配置不均衡,经费执行存在浪费现象,并在一定程度上存在“投入过度”与产出低下的问题[21]。同时,学科建设经费使用效益不高还表现为经费执行过程中的规模效应不突出,其规模效应在“三次分配”过程中逐层递减,最终的结果就是学科建设经费被零散地配置到基层学术组织和教授手中,学科建设经费分配过程中的“平均主义”现象在基层学术组织中仍然存在。如此一来,本应是集中力量办大事的学科建设经费在具体执行中被分散了,本来是学科建设的核心资源反而成为了科研项目填缺补漏的“陪衬”。

三是党对学科建设的领导有所缺失,经费运行机制尚不健全。习近平总书记一再强调,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”[22],“办好我国高等教育,必须坚持党的领导,牢牢掌握党对高校工作的领导权,使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”[23]坚持党对高校的全面领导,加强和改进高校党的建设,是办好中国特色世界一流大学的根本保证,也是我国高校建设世界一流学科的最大优势所在。然而,包括“双一流”建设大学在内的高校,党的领导在学科建设及其经费执行过程中的作用发挥并不充分,党的领导及其作用发挥在学科建设沿着“学校—院系—基层学术组织—教师”逐层执行中依次递减;同时,现有高校内控制度也没有对如何加强党的领导、如何更好地发挥党组织作用做出明确的表述。如《控制指南》关于党的领导和作用的发挥,主要表述为“高校党委要发挥在学校内部控制建设中的领导作用”,对于院系层面、基层学术组织和教师群体层面如何接受党的领导,以及高校基层党组织如何在内控体系建设和运行中发挥作用等问题均未加以说明和规范。由于党的领导有所缺失,加之高校内部权力运行制约与监督体系尚不完善,教师群体在学科经费执行过程中容易积聚廉洁风险,如出现违规列支设备费、材料费、差旅费等问题[9]。

4.一流学科建设经费运行问题的成因分析

诚然,学科建设经费运行过程中表现出的问题及其原因是多方面的。如果从内部控制与风险管理的角度加以分析,可以归纳为以下5个方面原因:第一,高校内控体系建设进展相对缓慢,相关运行机制不够健全。从进展上看,尽管《控制指南》要求部属高校应确保在2016年底前完成内部控制体系的建立,但由于多方面原因,一些高校推进内控体系建设的进度显然无法满足教育部规定的时间节点要求,也有一些高校虽然在形式上设置了专门机构,但内控体系还没有真正意义上的构建和运行开来;同时,相关高校也普遍缺乏具有本校特色的、行之有效的内部控制与风险管理制度及运行机制,这与《控制指南》要求的建设目标差距较大。第二,高校教师和管理人员的内部控制与风险防控意识尚未形成。现有研究表明,作为学科建设经费的具体执行人,高校教师群体的经费使用意识是产生违法违规行为最为关键的影响因素[24]。思想上的偏差往往导致行动上的偏离,因此,针对教师群体广泛开展理想信念、师德师风和遵纪守法教育任重道远。第三,高校推进不敢腐不能腐不想腐的体制机制尚不完善[25]。按照习近平总书记提出的“要通过治腐惩贪、制度建设、思想教育等措施和手段,多管齐下,综合施策”的工作原则,通过积极探索和构建符合中国国情、适应“双一流”建设发展需要的高校内控体系,将是新形势下加强和完善高校预防职务犯罪、防范学术腐败体制机制建设过程中一项有益的、必要的工作。第四,现有针对学科建设经费运行和管理的相关管控工作多集中在事中和事后,普遍缺乏事先的风险识别、事前的风险评估和事中的风险监测,因此造成了一些无法挽回的损失。第五,高校廉政文化建设相对滞后。作为中国特色大学文化的重要组成部分,加强高校廉政文化建设对于提升高校廉政建设水平、防范廉洁风险、营造清正廉洁、公正和谐、健康向上的大学育人环境[26]、确保立德树人根本任务的实现和“双一流”建设目标的达成具有深远意义。

三、在深化体制机制改革中构建中国特色高校内部控制与风险管理体系

1.中国特色高校内控体系的内涵及其拓展

构建有中国特色的高校内部控制与风险管理体系(简称“中国特色高校内控体系”),既是中国特色现代大学制度建设的重要内容,也是推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设的现实需求,更是加快“双一流”建设步伐、实现高等教育内涵式发展的关键举措。为使中国特色高校内控体系更好地契合于“双一流”建设之需,本文在已有相关研究成果的基础上[5]19,对中国特色高校内控体系的内涵进行了拓展:一是将高校内控工作的对象由高校经济活动(或经营活动、经济领域)扩展至高校的整个办学治校活动;二是将高校内控的手段由科学管理的层面提升至大学治理的层面;三是将风险管理提升至与内部控制同等重要的位置;四是更加注重大学廉政文化对高校教师、管理人员的教育约束及遵纪守法自觉意识的养成[27];五是将高校内控体系构建及其有效运行全面置于党的领导之下。由此,本文中提及的中国特色高校内控体系指的是,中国特色大学为落实立德树人根本任务、实现办学治校目标,将风险识别、风险测评、风险应对等机制嵌入内控体系构建和运行全过程,在创建和营造优秀大学廉政文化基础上,通过制定制度、实施措施和执行程序,建立一套对办学治校过程中可能存在和出现的风险进行防范与管控的新型高校内部控制与风险管理体系[28]。

2.中国特色高校内控体系的构建思路与逻辑框架

党的领导是中国特色高等教育事业的根本保证和本质特征[29]。落实党对高校的全面领导,是构建和完善中国特色高校内控体系的题中之义和必然要求。《控制指南》更多地从高校行政系统的角度规划和设计了以高校经济活动为主要控制对象的内控体系,并将学校中的相关业务部门(职能部门)作为实施主体;虽然《控制指南》在学校层面上对党的领导原则进行了强调,但还没有明确提出党的领导在高校内控体系中的具体实现方式和运作机制。有鉴于此,本文基于中国特色大学内部治理体系“三权三层三制约”分析框架[30],重点围绕加强和完善党对高校内控体系建设的全面领导这个核心,提出了中国特色高校内控体系的构建思路与实现途径。

在“三权三层三制约”分析框架中,“三权”指的是我国大学中普遍存在的党委权力、行政权力和学术权力。其中,高校党委权力是党对高校全面领导在高校内部权力体系中的具体呈现,校、院两级党委是高校党委权力的主体[10]31。“三层”指的是我国大学中常见的“学校—院系—基层学术组织”三个层级的权力配置结构,学科建设活动及其经费使用作为一种“大学核心事务流”,主要在高校的三层级权力结构中进行配置、执行、管理和监督。当然,“三权”在不同层级权力结构中的实施主体、实现方式和运作模式有所不同,在体系构建环节中应当有针对性地加以设计和调适。“三制约”指的是权力对权力、制度对权力、民主对权力等3种典型的权力制约与监督模式,这也是高校内部控制和风险管理得以实现的主要方式和途径。在“三制约”的基础上,将全领域、全要素、全过程监督贯穿于高校内控体系构建和运行始终,是保障内部控制与风险管理各项制度和机制行之有效的关键所在。同时,高校廉政文化是高校内控体系在“三权三层三制约”框架中有效运行所依赖的生态环境,高校内控体系只有浸润在高校廉政文化沃土之中,才能真正发挥出应有的作用。

对照COSO委员会发布的新内控框架中提出的“人力资源—治理结构—组织文化”内控体系构建环境三要素[31],结合文中对于中国特色高校内控体系内涵的界定,其构建思路可在“三权三层三制约”框架基础上,以落实党对高校内控体系构建和运行的全面领导为核心,重点围绕高校内控体系中的3类权力主体、大学内部治理结构、实现全方位有效监督和创建大学廉政文化等4方面要素(即内控体系“四要素”)进行构建,从而形成了以“一核心四要素”为框架的中国特色高校内控体系构建思路。

四、基于内部控制与风险管理的一流学科建设经费运行机制设计

依据本文提出的中国特色高校内控体系“一核心四要素”构建思路,针对学科建设经费在“双一流”建设大学内控体系中的3次配置及其运行过程,本文设计了基于内部控制与风险管理的一流学科建设经费运行机制。

首先,“双一流”建设大学在各级政府和部门争取获得学科建设经费的初次配置过程中,学校党委既要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,也要全力支持和配合校长和行政开展工作。期间,学校党委要对本校向上级主管部门、地方政府和社会做出的承诺负总责(如高校制定的中长期发展规划、“双一流”建设目标的确定及实施计划等),严守办学治校风险防范的第一道关口。这要求高校党委不但要提高风险防范和责任担当意识,还要提高识别风险、驾驭风险、管控风险的能力和水平,对学校事业发展有着全局考量、科学研判、总体把握,并对学校行政权力主体和学术权力主体的依法依规运行施以有效监督。实际上,学校党委在领导和推进大学内部治理体系与治理能力现代化建设过程中,必须主导高校内控体系的设计、制度的完善、专责职能部门的设置以及部门内部岗位职责的设定等,这些都是学校党委履行领导内控体系建设主责、落实高校内控职责的重要手段。需要强调的是,高校廉政文化建设具有以上率下、上行下效的特征和规律,主要蕴含于大学精神文化、制度文化和行为文化之中,在中国特色高校内控体系建设过程中具有支撑作用[32];因此,高校党委应着力推动将高校廉政文化建设融入“双一流”建设的各个领域之中,并同内控体系建设、完善相关运行机制等具体工作紧密结合、协同推进。

在学科建设经费的二次配置过程中,学校党委在领导和统筹各方力量完成校级层面的学科建设规划制定后,应在党委领导下的校长负责制框架下全力支持校长推进学科建设规划的具体实施,并对学科建设经费二次配置过程中的相关决策主体及其决策行为、权力运行过程等进行有效监管。在具体操作环节中,学校党委、纪委及相关部门应会同审计、监察等职能部门在学校内控专责机构的协调下,在内控体系框架内对相关职能部门(办事机构)履行学科经费管理权限的过程和行为进行控制,并坚持在学科建设经费运行的“事前、事中、事后”主动开展风险预警和风险监控。就内控体系中的风险防控而言,主要包括事先的风险识别、事前的风险评测、事中的风险监测和事后的风险处置,这项工作在当前高校内控体系建设过程中还是相对薄弱的环节,主要原因在于责任主体的相对缺失。因此,高校党组织尤其是高校基层党组织应充分发挥政治功能与组织优势,在规范行使党委权力的前提下切实肩负起领导、组织和协调有关职能部门(机构)、院系和广大师生落实内部控制各项制度要求的职责,积极参与到风险防控体系建设之中,使高校党委权力主体真正成为风险管理的主导者、控制者。

事前控制是一种预防性控制,高校党委权力主体作为控制者,事前应深入基层和学科建设一线广泛开展调查研究、听取一线声音,科学预测学科建设经费配置和运行过程中可能产生风险的主要因素、关键节点,从而组织专门(专业)力量设计预防措施、制定应急处置方案。事中控制是一种过程性的动态控制,当被控制对象按照事先规制的原则和方式加以实施时,控制者通过及时获得被控制对象运行状态的信息反馈,及时发现问题,并按照预案尽快消除隐患。因此,全面、对称、及时地获得信息与科学地分析信息是事中控制的关键。可见,内控专责部门(机构)的设置以及对主要权力运行状态的动态监控、信息收集与处理反馈,是优化大学内部治理结构、重塑和再造权力运行流程、加强权力运行制约监督的主要内容。事后控制是指被控制对象在完成整个执行过程后,控制者通过分析、比较和科学评价被控制对象业绩与控制目标或标准之间的差异而采取的纠偏、问责、改进等措施。对高质量完成绩效目标的被控制者给予激励,对风险防范失责并造成损失的被控制者给予处罚,因此,学校党委应持续关注内控制度和体系的完善与健全程度,防止已有制度空转。为提高学科建设经费使用效益、效率和质量,学校党委还应积极推动建立健全科学合理的学科建设经费使用绩效评价机制,如引入第三方评估、开展社会评价等,促进绩效评价的科学性和公信度的提升。

学科建设经费的第三次配置行为一般发生在院系和基层学术组织当中,由教师群体作为学科建设经费的实际执行人。通常,学科建设经费的具体执行阶段是学科建设经费执行中廉洁风险等级高、风险节点分散、违规违纪易发的阶段。为此,高校党的基层组织尤其是院系党委(党总支),应当尽快从当前学科建设的“局外人”转变为重要的“决策者”和主要的“参与人”,并在引领、推动和保障一流学科建设过程中承担起管党治院、推动发展的重要使命[33]19。这正是当前众多高校推进管理重心下移改革的主要目的所在,也是在高校院系和基层学术组织中落实党的全面领导责任的现实之需。

基于上述考虑,本文认为“双一流”建设大学在开展内控体系构建顶层设计时,首先应由学校党委推动,明确院系党委(党总支)在学科建设及其经费配置、使用环节中的职责和任务[31]18,解决好党对高校内控体系建设与运行的全面领导,从学校层面向院系层面、再到基层学术组织层面逐级延伸过程中的承接问题;这需要学校党委和行政在主导院系治理结构调整、完善院系党政共治机制过程中,以完善制度体系为保障,进一步突出高校基层党组织在院系事业发展中的政治核心作用[34];其次,要不断创新和优化新时代高校基层党组织的设置方式,在高校基层学术组织(机构)中实现党组织全覆盖,并使其成为学校内控体系在院系和基层学术组织(机构)中的具体承担者,进而成为高校内控体系在基层学术组织中的风险鉴别、防控及免疫的重要“节点”,面向广大教师开展师德师风和廉政文化建设的“中心”;最后,发挥好院系二级纪检监察组织的作用,完善校院两级党委、纪委、纪检监察部门、内控专门机构同院系二级纪检监察组织间的协调联动机制,以期从源头上预防和遏制学校内部腐败现象的发生,使内控体系成为提高学科建设经费使用效益、提升一流学科建设水平、加快中国特色世界一流大学建设的重要支撑。

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