后“两弹一星”时代的府际科技创新竞赛：机遇与挑战

黄振羽

（大连海事大学公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116026）

党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，其中，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。根据改革开放以来的经济增长经验，分析地方政府间的科技创新竞赛，是理解我国当前基于创新实现经济发展模式转向的一个重要角度。

一、府际经济竞赛：改革开放以来的中国经济增长奇迹

自改革开放至经济发展呈现“新常态”的历史时期，中国经济保持了近30多年的高速增长，这一现象又被称为“中国经济增长奇迹”或“中国奇迹”。国内外学界对这一现象的认识有很多，如经济改革政策说、高储蓄率和高投资率说、制度变迁说和发展战略说，等等。[1]相较于其他认识，府际经济竞赛说虽然招致一些批评，却在解释中国“本土”特色的制度安排获得了成功。[2]

府际经济竞赛是地方政府官员为获得晋升而展开的经济发展竞赛，又被称为“政治锦标赛”。[2-3]锦标赛这一以相对位次而非绝对成绩决定胜负的激励机制最早由Lazear和Rosen提出。[4]中国学者基于对中国政治集权和经济分权的制度分析，提出了在中国政治体制内存在地方官员“政治锦标赛”的治理模式。政治锦标赛的一个关键机制在于干部考核，通过显性指标考核官员任期内政绩排序官员相对位次来决定晋升者。有研究证明，地方官员晋升与地方经济绩效之间的正向相关关系。[5]历史事实也证明，从“联产承包责任制”的产生和乡镇企业的发展，到经济特区的确立、“经营城市”运动的发起以及土地有偿使用制度的开创等等，地方政府都是直接的参与者、推动者和改革者。[3]为了赢得政治锦标赛，地方政府成为了中国最具有改革创新精神的一个主体。

不可否认，府际经济竞赛虽然带来了中国的高速经济增长，但“以GDP论英雄”的经济发展模式也导致了一系列的经济社会问题，如重复建设、地方保护主义、区域发展差异以及生态环境恶化等，[6]这种粗放型的经济发展模式不可持续。正因为如此，在党的十八大上，以习近平同志为核心的党中央对中国的经济发展模式提出了新要求，强调“科技创新……必须摆在国家发展全局的核心位置”，这推动了府际竞赛的转向。

二、后“两弹一星”时代：从府际经济竞赛到府际科技创新竞赛

2016年是我国的后“两弹一星”时代元年，因为在这一年之后的国家层面科技规划及相关政策，集中体现了新时代下的“新型举国体制+‘两弹一星’经验”。2013年，习近平同志参加全国政协十二届一次会议科协、科技界委员联组讨论时讲话曾指出：“坚定不移走中国特色自主创新道路。这条道路是有优势的，最大的优势就是我国社会主义制度能够集中力量办大事，这是我们成就事业的重要法宝，过去我们搞‘两弹一星’等靠的是这一法宝，今后我们推进创新跨越也要靠这一法宝。”2015年，习近平同志关于“十三五”规划建议的说明强调，要“发挥市场经济条件下新型举国体制优势”。自2016年起，《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”国家科技创新规划》《国家重大科技基础设施建设“十三五”规划》《“一带一路”科技创新行动计划》《关于全面加强基础科学研究的若干意见》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》等重大政策文件相继出台，这些文件的核心特点，是在发展传统的高新园、科技园、孵化器以及其它国家级科研基地或平台的基础上，以被称为“大国重器”的大科学装置及其集群为核心，打造综合性国家科学中心和国际科技创新中心。

在党和国家的高度重视下，自十八大以来，科技创新在我国上升到前所未有的重要政治与战略地位，我国地方政府的竞赛方式也因此发生了重大转向。党的十九大报告在2020年的基础上计划再奋斗十五年，于2035年跻身创新型国家前列，中央通过政府报告的形式向全国承诺，承诺压力不仅通过“层层加码”的方式传递到地方政府，更是向地方政府发出了竞赛的信号。值得注意的是，在此前的经济竞赛时期，事后的“GDP”往往成为评判一个地方政府能否在竞赛中获胜的重要标准，“以GDP论英雄”也因此产生。然而，当要求科技创新成为经济发展基础时，很难再以事后的“GDP”或类似指标作为评判标准，科技创新的风险极高，在有限理性的约束下，很难在初始阶段就预料到最后结果。因此，可以观察到的是，地方政府在围绕科技创新展开竞赛时，判断胜负的竞赛标准从事后转向了事前，这集中体现为地方政府在科技创新方面的财政投入力度和支持力度上，如研发资金占同级财政预算支出比重或科技投入增长率，等等。[7]

随着我国进入后“两弹一星”时期，特别是综合性国家科学中心和国际科技创新中心的提出，投入高昂、体量庞大的大科学装置建设已经成为当前政府科技创新竞赛的一个重要标志。大科学装置在我国又被称为“重大科技基础设施”，建设一台大科学装置的财政投入往往数以亿计，这还未包括后续需要投入数十年的运行经费。例如，东莞散裂中子源的工程造价约为23亿元人民币。因此，建设大科学装置乃至大科学装置群，成为了地方政府最具事前政绩显示度的财政投入方向。由于历史和布局等原因，北京、上海和合肥等三个聚集了中国科学院研究院所和研究型大学的城市成为最早的大科学装置集中地，并因此最先获批了“十三五”时期的综合性国家科学中心建设。然而，从可搜索到的新闻报道、多个省市的政府工作报告以及地方政府的党委中心组学习会报告等可以看到，广东省和省内的广州、佛山、东莞和深圳，以及成都、西安、吉林、大连、济南、武汉等多地省市纷纷表示要建设大科学装置。作为改革前沿阵地的深圳市，自2017年起实施“十大行动计划”，拟在光明科学城的核心区规划建设十个大科学装置群，这开启了以地方财政投资建设大科学装置的先河。2019年，中共中央、国务院出台了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确提出支持“以深圳为主阵地建设综合性国家科学中心，在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中发挥关键作用”。可以说，深圳市在这场科技创新竞赛中所获得的阶段性胜利，为其他地方政府的后续跟进提供了经验和激励。

三、经济发展模式转向的机遇与挑战：中国奇迹的延续

后“两弹一星”时代下的府际科技创新竞赛，是我国经济发展模式转向的一次重大历史机遇。回顾冷战，发达国家之间的科技竞赛，是这些国家形成以知识为基础的经济增长模式的一个重要原因。源自外部的战争威胁与内部的政治诉求，使得当时的发达国家不计成本地投入科技研究经费，不仅推动了各种前沿领域的科技知识在竞赛当中的大规模转化，同时也建立了至今仍然领先的科技基础设施。[8]例如，著名的美国国家实验室体系、欧洲核子研究中心、法国格勒诺布尔科技园以及英国哈维尔科创园等庞大的科技研发与工业产业体正是在这个时期形成。更重要的是，这种竞赛犹如一场规模宏大的社会运动，这场运动由政治家、军队、科学家、工程师、工业界等主体联合发动，由上至下打破了社会各界对于科技发展的原有认识，突破了原有的“小科学式”科技制度，西方发达国家因此进入了大科学时代。[9]

相较而言，我国当前外部面临发达国家的科技封锁，内部面临经济发展模式转向的迫切需求，在这一关键历史时期展开府际科技创新竞赛，正是要推动原有的科技体制变革，推进科技与工业产业联动，为科技创新发展创造更好的科技基础设施和制度条件，这是实现经济发展模式转向的一条必经之路，也是创新驱动发展的必然举措。实际上，我们在调研中发现，如上海、北京和深圳等城市，地方政府通过建构科学城或科技创新中心的方式，已经在不同程度上突破了现有的科技体制约束，为跨行政区域和跨组织边界的大规模科技合作奠定了初步条件。

然而，府际科技创新竞赛在带来机遇的同时，更产生了一系列的挑战。

其一，后“两弹一星”时代的科技创新需要新型举国体制，但这一体制的实现并不能简单地从传统经济教科书所倡导的“政府-市场”二分法来开展，新型举国体制是“党委领导、政府主导下的社会主义市场经济”，是一个在政府与市场互动下的系统集成体制，我国高铁技术领跑于全球正是得益于这样的体制。[10]因此，如何在当前的科技创新竞赛中建立和发挥新型举国体制的效能，是我国面临的一个首要挑战。

其二，地方政府如果要实现科技知识的大规模转化，需要提升地方乃至区域性工业体系的技术能力，用以承接来自高校、科研院所以及大科学装置等所产生的知识和技术，因此，单纯依靠“拿来主义”式的外部技术引进而没有自主创新和自主研发能力，这种科技创新竞争就是低效的，我国汽车产业曾经发生的“用市场换技术”已经提供了佐证。[10]而二战和冷战时期的欧美发达国家之所以能够大规模实现科技知识转移，是因为他们早已建立了一个强大的工业体系。因此，地方政府在竞赛的过程中，并不是单纯地把财政经费投入科技基础设施建设，而是要激励地方工业体系共同参与到科技创新条件的建设中，如共建大科学装置。

其三，投资建设大科学装置或重大科技基础设施，已经成为了后“两弹一星”时代下府际科技创新竞赛的重要手段，2018年由国务院发布的《关于全面加强基础科学研究的若干意见》为地方政府建设大科学装置下放了事权，而2019年10月9日，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》则使得地方政府有更大的财力去进行科技创新竞赛，然而，并非所有的大型科技设施都是大科学装置，而我国有关大科学装置的建设标准却尚未形成，这导致的可能后果是，地方政府因竞赛压力而重复建设一些并不属于大科学装置范畴的科研设施，进而产生巨大的资源浪费——类似的现象曾在府际经济竞赛中屡屡发生。因此，在府际科技创新竞赛的既成事实下，应当从中央政府层面尽快制定相关标准，引导地方政府有序竞争。此外，科技创新竞赛不同于经济竞赛，前者的溢出效应要远远大于后者，这要求地方政府突破属地利益的局限，建立更广泛的区域性科技合作框架。

我国地方政府是最具有改革意识的主体之一，其曾经在改革开放之后的数十年里，为“中国奇迹”做出了巨大贡献。当进入后“两弹一星”时代，面临来自国内和国际的双重压力，我们相信，在党和政府的正确领导下，中国定能够抓住历史机遇和迎接挑战，通过府际经济竞赛转向府际科技创新竞赛来实现经济发展模式转向，从而在新的发展阶段延续中国奇迹。