新时代社会工作介入边境地区乡村治理路径研究——以崇左市为例

毛宏龙 罗玉华 黄 婷 梁江美 黄瑞梅

(广西民族师范学院 政治与公共管理学院，广西 崇左 532200)

0 引言

党的十九大报告指出“中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[1]。”十九届四中全会提出要进一步加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导。社区治理位于国家治理体系的末梢，是国家治理的基石，关乎国家治理能力与治理体系现代化的基层基础[2]。加强和改善社区治理体系，是改善民生的一项重要制度建设。

崇左市地处广西壮族自治区西南部,西与越南接壤，是广西边境线陆路最长的地级市，崇左市总人口共有248.80万，其中壮族人口占总人数的70%，由于崇左市地处中国边境的地缘优势，并且伴有地方特色，因而在乡村社会治理中与其他地方的农村社会治理不同。基于壮族文化和“老少边山穷”地区因素，在乡村社会治理中，工作难度较大，所以崇左市社会工作介入乡村治理需要考虑的因素较复杂。

1 崇左市社会工作介入乡村治理现状

1.1 概述

崇左市于2016年引入社工机构，社工发展时间较短，社工在地区的知名度较低。崇左市建有社工组织或类似社会组织共14个，社会工作人员40多人，从事一线社会工作的人员不足20人。社工组织在介入乡村治理中以采购政府的社会工作项目为主，参与定点村的项目管理。项目服务期间，社工入驻定点村的频率日趋增加，与当地村民保持较好的信任关系，村民认可度高。

崇左市众益社会工作服务中心是最早入驻崇左的社工机构，和近年来新成立的崇左市崇善社会工作服务中心两家机构在崇左市参与的社会工作服务项目较为活跃，且长期承接政府社工项目。崇善社工主要是由学校力量参与筹办，通过广西民族师范学院的师生力量投身于社工事业；众益社工机构众益也是依靠广西大学的师资力量为背景的。

1.2 具体做法

崇左市社会工作参与乡村治理的已经有一段时间，也取得了一定成效。通过梳理崇左市众益社工机构和崇善社工机构承接的社会工作服务项目，对实践和方案设计的综合。崇左市社会工作参与乡村治理的主要途径有：一是开展以留守儿童和困难儿童关爱服务为主题的社会工作服务(天等县、宁明县各乡镇小学)；二是开展贫困村的帮扶社会工作服务(兰山村、蒙井村、坡利村、群黎村等)；三是开展乡村社会工作志愿服务(大新县恩城、全茗、桃源社区)。

坡利村是崇左市最早的一批社会工作项目服务点之一，本文以坡利村为切入点，分析社会工作在介入坡利村乡村治理的过程中的做法以及取得的成效。

1.2.1 社会工作介入坡利村治理的做法

(1)提供专业化、精准化服务。针对“三留守”人员，众益社工在项目服务期间开展“成长心灵驿站”留守儿童个人发展服务；开展“银发计划”服务，对留守老人进行定期探访、日常的集体康乐活动，准确了解生活状况；开展“巾帼行动”服务，对留守服务以照顾留守儿童、定期组织娱乐活动、社会支持活动，提高精神支持和行动支持。针对特困群体，开展“爱心家园”服务，关注生存状况，定期开展个案和小组互助活动。另外，开展“帮得行动”服务，与农户建立信任关系，了解需求，实时状况评估，脱贫计划和对策帮扶。项目终止共开展儿童个案5个、小组活动5个，妇女个案工作5个、小组活动5个，老人个案5个、小组5个，社区活动2场，累计服务人数365人次(资料来源：崇左市众益社会工作服务中心)。

(2)专业社工服务营造社区公共氛围。众益社工充分利用自身优势，链接外部资源，调动社会力量和社会资源帮扶，培育多元主体扶贫体系，协同行动；开展社区活动，与居民建立信任关系，调动社区积极分子，形成党员带头，入党积极分子参与，社工协助的社区和谐建设良性互动氛围。

(3)提高服务对象的自主性能力。在扶贫工作上，政府投入大，扶贫政策和优惠政策多，但贫困户对政策不了解，习惯“等靠要”，众益社工努力构建政府与贫困户之间良性互动。众益社工采取多样化的工作方法，宣传扶贫政策，提高扶贫资源的利用率。还积极协助政府做好扶贫动态监测，对返贫人员及时跟踪和再帮扶。同时，社工积极帮助村民提高自主性。扶贫先扶智，提高内生动力。众益社工在坡利村开展“互助互帮社会支持小组”活动，小组成员分享经历和感受。

(4)培养本土社工人才和志愿者。众益社工机构积极加强社会工作人才在地化和志愿者队伍建设，搭建学校志愿者与社会组织之间的平台，学生志愿者通过实习和志愿服务活动参与农村社区治理。社工机构积极开展对“当地民政推荐培养对象、村基层干部、村民积极分子、坡利村志愿者组织”的社会工作专业和志愿者知识培训工作。开展培训会议6次，两月1次，志愿服务时长500小时。

1.2.2 坡利村社工介入乡村治理成效

社会工作服务项目期间在坡利村总共开展个案工作20个，小组工作25组，社区工作6场，累计服务人数870人次，开展志愿者培训6次，志愿者服务时数累计500小时(资料来源：崇左市众益社会工作服务中心)。

第一，服务对象状况逐渐改善。在社会工作服务的帮助下，坡利村“三留守”人员的生活、心理等问题显著得到提高，与社会工作人员建立了良好的信任关系。有效解决了农村“三留守”人员的心理需求问题，提高了社会工作的社会影响力。

第二，形成多元主体治理格局。坡利村在社工的协同下，设有民主议事会、党政联席会、驻村干部监督、社工参与的治理格局，传统的单一治理主体，已经逐步形成多元主体参与的社区治理格局。坡利村有效解决了农村公权力的单向性问题，优化农村社区治理结构，村级善治格局逐步形成。

第三，扶贫对象内生动力激发。坡利村是崇左市一个集“老、少、边、山、穷”于一体的重点扶贫村，人均土地不到1亩，人均收入只有2000多元，累计贫困户113户。其中，因学致贫的有8户，因残致贫的有12户，因病致贫的有11户，缺资金的2户，缺土地的有6户，缺劳力的有6户，缺技术的18户(资料来源：坡利村2015年扶贫数据)。社工针对具体问题，开展了10场互助小组活动，贫困对象内生动力逐渐激发，积极性得到提高。截止2019年底，坡利村仅剩1户贫困户待脱贫(资料来源：坡利村2019年扶贫数据)。

第四，建立了专业化的乡村志愿者队伍。社工机构通过链接广西民族师范学院志愿服务队、爱佑团队、广西民族师范学院社会工作协会、崇左市爱心公益联盟等校内外志愿组织，开展大学生暑期“三下乡”活动。还形成村级志愿组织，村级志愿者发展了15人。

第五，形成良性的乡风文明。自社工入驻坡利村以后，经过社工开展的一系列儿童、妇女、老人小组活动和社区活动以后，坡利村逐渐自发的组织村民文娱活动。村两委、村文艺队、老年协会经常联合举办村民文艺晚会，经常性组织广场舞活动，老少皆参与其中。村民精神文化活动丰富，精神文明风貌提高，乡风文明得到强化。

2 崇左市社会工作介入乡村治理的问题及成因

崇左市社会工作自引进以来已有4年，参与农村社区治理、扶贫、留守儿童问题、城市社区综合服务等方面。农村社会工作面对的问题具有综合性，社会工作的服务和干预也相应地具有综合特征[3]。社会工作介入乡村治理中虽然取得了一定的成效，但仍然存在诸多问题。如社会工作项目制缺乏长效性、社会工作机构资金来源单一、介入乡村治理过程中受益对象面窄、社会工作人才缺口仍然巨大等问题依旧存在。

2.1 社会工作项目制缺乏长效性

关于社会工作，学界一直在社工项目运营中存在着较大的争议，社工项目是否应该采用政府购买制。然而由于社工事业起步晚，早期重视程度较低，对社会工作的发展带来了较大的制约。近年来，我国社会工作逐渐得到重视，政府加大对社会工作服务的购买力度。崇左市2016年开始引进社工，至今已开展政府购买社工服务超200万元，其中包括天等县龙茗镇龙英社区“三留守”社会工作服务项目(预算20万)、扶绥县柳桥镇坡利村扶贫济困社会工作服务项目(预算20万)、江州区友谊社区社会工作综合服务项目(预算20万)、边疆民族地区扶贫济困社会工作服务示范项目(预算43.2万)、2019年度崇左市边境地区困境儿童保护项目(预算50万)、困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护服务项目(预算20万)、社会组织参与社会服务项目(预算20万)等社会工作服务项目。从这些项目的执行时间来看，执行时间最长的项目限期两年，甚至个别项目执行时间不到半年就终止。由此来看，社会工作项目制缺乏长效机制。针对项目制的社会工作服务项目，以坡利村服务点为例，2016年众益社工机构采购执行为期一年的项目，虽然取得了一定的成效，但对于项目结束至今的回访工作由于受到项目资金的约束，几乎没有与之进行正式交往，仅限于与社工本身的情怀保持着微弱的非正式交往，从而形成对前期服务对象的关系脱节。对于后续的治理，是由政府再次采购社工项目还是依靠社工自身情怀参与，并未明确。但无论采取哪种方式，可能都需要政府出资。

2.2 社会工作项目资金来源单一

当前崇左市的社工项目多是以政府购买形式向社工机构提供资源，社工运用专业的技能向社会困难群体提供帮助；社会工作服务展开的目的是为使社会服务项目能够持续在农村社区治理中发挥功效，而政府的财政资源有限，如果仅仅依靠政府提供的资金来维持社工项目的运行和发展并不能保持社会服务的长期性，这样只能在某一项目上得到顺利实施，却忽视了社会服务项目在农村社区治理的持续性。这种临时性的服务方式虽然提高了社会上部分弱势群体的生活质量，但如果资金链一旦被切断，其他们的生活仍然会回到原点。这不仅会给困难群体造成新的创伤，还有可能会在一定程度上影响社会工作专业服务的连续和深入，给后续社工承接项目留下后遗症。崇左市社会工作机构的资金来源主要依靠政府购买社会服务项目，与广东地区相比，广东地区社工机构的资金除了有政府的采购项目还有很大部分是基金会(如李嘉诚基金会)、企业单位捐赠等社会捐赠物资。广东社工每年政府投资1700万元，2008年-2013年全省共投入福彩公益金3.6亿元，福彩公益金每年安排1000万元用于社会工作建设，顺德区筹集民间慈善资金1亿元，李嘉诚基金会“大爱之行社工项目”每年资助2000万元。崇左市社工机构资金可以说90%来源政府采购社会服务项目。以崇左市崇善社会工作服务中心的资金来源为例，崇善社工中心自成立至今，注册资金3万元，承接政府购买服务11个，总计达103万元，该中心资金来源95%以上为政府购买服务项目(资料来源：崇左市崇善社会工作服务中心)。

表1 崇左市崇善社会工作服务中心承接项目

崇左市社会工作机构资金来源单一的原因有：第一，崇左市经济发展落后，民间资本社会力量弱小。2019年广西全区生产总值2.1万亿元，崇左市地区生产总值760.46亿元(资料来源：2020年广西政府工作报告)，崇左市生产总值在广西区占比3.6%，全区排名11。社会力量对社会工作的支持罕见。第二，社会工作机构社会影响小。众益社工和崇善社工机构都设有自己的活动发布平台，如众益建有“广西众益社会工作服务研究中心”微信公众号平台，从综合发文量和浏览量，公众号关注量来说，发文量大(超150篇微信推文)，浏览量大都在40～100之间；崇善社工依托广西民族师范学院新闻网站，累计发文量38篇，平均阅读量50～200人次，且90%为校内读者。另外，众益社工和崇善社工机构在左江日报社新闻稿发表数量不足10篇，在崇左市新闻网发表量仅一篇，即“崇善社工进驻村小开展中秋情·感恩心主题活动”新闻稿。

2.3 介入乡村治理过程中受益对象覆盖面狭窄

社会工作它遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，运用专业知识、技能和方法，整合社会资源，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，协调社会关系，预防和解决社会问题，提高国民生活质量，促进社会稳定和谐[4]。社会工作以助力弱势群体为主，对其他相对群体来说则收益浅薄。坡利村在社会工作介入乡村治理的过程中，社工集中服务于特定对象。在前述个案数据中，本文已经指出，但是还有一点，即从众益社工活动记录表中分析，小组活动的人选大多是从个案人员组成。就坡利村而言，留守儿童参与社工个案和小组活动占比0.46，留守妇女参与社工个案和小组活动占比0.39，留守老人参与社工个案和小组活动占比0.24(资料来源：崇左市众益社会工作服务中心)。社工机构因项目所限及前期的需求评估中对服务对象的预筛选，使部分“三留守”人员未能入选服务对象。

2.4 社会工作人才缺口仍然巨大

社会工作机构的成立有利于预防和解决当前社区治理中存在的各种问题和矛盾，并满足社区内居民的切实需求。社会工作机构在实施扶贫工作过程中可起到一定的辅助作用，政府通过外包的方式向社工机构提供资源，社工转以自身的服务方式去解决社会问题，它不仅可以有效缓解政府繁杂的工作压力，还能在一定程度上提高政府工作效率。崇左市持证社工40余人，截止2019年底崇左市社工机构或社会组织共注册了13个(资料来源：崇左市民政局)，持证社工中实际从事一线社工的人数不足15人。社会工作国际指标中是每万人2～5名社会工作人员，广东省“十二五”规划同样指出要建设每万人2～5名社会工作人员，《广西壮族自治区社会工作十年发展报告(2016)》指出每年向边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区的12个县(区)，选派50名社会工作人员开展社会工作服务，培养25名社会工作者。崇左市辖江州区、凭祥市、扶绥县、宁明县、龙州县、大新县、天等县7个市县区，共约248.80万人口。如果按国际指标则需有社会工作人员至少需要500名社会工作人员，如果按《广西壮族自治区社会工作十年发展报告(2016)》要求，崇左市至少要求350名社工。显然，从现实情况来看，崇左市社会工作人才缺口巨大。

3 优化崇左市社会工作介入乡村治理对策

3.1 构建“回访式”或长期定点服务

“回访式”社会工作服务是一种基于在某个社会工作服务点或服务对象已经有过社会工作服务，并且该社会工作服务项目已经全部终止后，服务对象经过一段时间的自我“成长”，社会工作再次对其进行评估并决定是否再次进行社会工作服务的过程。有基于此，社会工作项目制的非长期性对于服务对象来说，可能产生心理落差。构建“回访式”社会工作服务对服务对象来说能增强其内生动力机制，增强服务对象的社会存在感和社会的关怀程度。“回访式”社会工作可能存在来自多方的阻力，政府可能维护自身威信、社工维护自身社会效应和工作绩效、服务对象自我尊重等主观因素，会导致这种社会工作服务“流产”。因而是否存在某种既有长期性又可以维护多方的利益均衡方式呢？广东“双百计划”自实施以来，强调社工点对点驻村，全省社工网格化管理，镇镇设工作站，村村有社工，逐渐形成本土社工。长期定点社会工作服务站的构建对于社工长效监测服务对象状况，时实把握精准施策。就坡利村而言，崇左市社会工作组织进行的社会工作项目来看，基本上都是缺乏长期性，所以我们要采取相关经验教训，构建“回访式”或长期定点服务，持续跟踪坡利村的社会工作项目的后续情况，持续关注服务对象的相关情况，精准发现服务对象的问题，进一步促进社会工作服务的质量，提高服务对象对社会工作服务的满意程度，真正地帮助服务对象走出困境。

3.2 政府与社会互构，拓宽多元化资金来源渠道

政府与社会互构在本文中指一种政府购买社会服务项目和社会力量筹措共同构成社会工作机构的资金来源。要构建多元化资金来源渠道，更好地展开社会工作服务，使社会服务项目能够持续在农村社区治理中发挥功效，崇左市政府应鼓励民间资本和社会力量进入社会工作服务领域，加大培育民间资本社会力量，提高崇左市生产总值占比，以此推动崇左市经济的发展。其次要加大社会工作机构在崇左市内的社会影响力，加大对社会工作机构的宣传，不仅要从微信公众号平台方面进行宣传，在新闻报刊、自媒体或者通过当下直播平台进行宣传等等。除此之外，政府应大力培育社会组织，与社会组织共同参与构筑起社会工作介入乡村治理体系。同时可以借鉴广东地区社工机构的做法，除了政府采购项目之外，引入第三方组织对崇左市社会工作服务的资金投入，筹措多元化资金源泉体系，使社会服务项目在农村社区治理有可持续性。要筹措起多元化的资金源泉，社会工作专业服务才能连续和深入，社会工作作为社会力量的代表，政府应通过整合社会资源、鼓励其他各类社会组织对社会工作服务进行资金投入，同时加大对社会工作机构和人才培育的投入和支持力度，给予社工更多的支持和建议，积极孵化、培育相关社会组织和个人，才能确保社会工作服务的专业性，政府要积极与社会互构，从而架构起多元化的资金投入体系。

3.3 扩大社会工作服务对象覆盖范围

社工机构成立的初心是为社会弱势群体提供全方位的社会服务,满足社会弱势群体的生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要以及自我实现的需要。目前，社会上现存的弱势群体类型多样，就坡利村而言，坡利村留守儿童、留守妇女、留守老人、贫困户等弱势群体占全村人总人口比例较大，其势必会存在多种矛盾、多种问题。为切实有效解决这类群体的社会问题，化解他们之间的矛盾，社工必须不断探索创新，发挥社工专业技能去维护社会稳定、促进社会和谐。首先，政府要建立起多元化的资金筹措渠道，向社工组织提供充足的资金支持，社工组织利用资金在各个综合社区建立服务站，组织不同社会弱势群体开展形式多样，丰富多彩的社区活动，通过开展活动为老年人、妇女儿童、留守儿童等弱势群体提供多方面、全方位的、周到的、贴心的服务。其次，社工要深入人民群众，切切实实的体察民情，了解帮扶对象最真实的需求，加强与弱势群体的沟通联系，拉近与服务对象之间的距离，让他们真切的享受到专业的社工服务;此外，基层组织要配合社工机构的工作，加强对身处弱势边缘的群体了解到位，对社会弱势群体要落到实处，绝不能因一时的疏忽而落下一户，工作队伍要切实做好对贫困人口的寻访及回馈工作，进而能够根据反馈的情况去制定治理策略，让社工能够为社会提供全面的，更高水平的服务。

3.4 协同培养社会工作人才

根据《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》要求:“为构建社会主义和谐社会的需要,以人才培养和岗位开发为基础，以中高级社会工作人才为重点，培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。到2015年,社会工作人才总量达到200万人。到2020年,社会工作人才总量达到300万人[5]。”截至2018年底，我国中级社工师10.7万人，助理社会工作师33.2万人(资料来源：民政部2018年民政事业发展统计公报)。农村社会工作专业人才队伍作为新型农村社区建设的一支新生力量，能够发挥社工专业优势，配合农村基层政府解决和处理各种社会问题，做好农村社会各项公共服务工作[6]。协同培养社会工作人才本文指一种政府、学校和社工组织相互协助，共同构建社会工作人才队伍。政府通过向社会组织购买社会工作服务项目，以社会组织利用自身资源提供社会工作人才“留住”机制，警惕已有社工人才“流失”。构建政府与学校的合作机制，崇左市高校截止目前无开设社会工作专业，致使无高校社工输出。广西民族师范学院近年来开始重视对社会工作方向的人才培养，2017年成立崇左市崇善社会工作服务中心，该中心隶属广西民族师范学院政治与公共管理学院，2018年广西民族师范学院成立社会工作协会，在行政管理和城市管理专业课程设置中开设社会工作实务、社会工作管理等课程，旨在培养社会工作方向学生；另外，崇善机构承接了民政局11个社工项目，为广西民族师范学院学生提供了广阔的社工实务平台。同时提高政府对社会工作人才的培训和投入力度，提高本土化社会工作人才数量，为解决边境地区的社会工作服务项目的独特性发挥优势。

图1 社会工作服务模式

4 结语

社会工作在参与社会治理的过程中作用日益凸显，越来成为乡村治理的中坚力量。边境地区的乡村有着地区异质性、社会关系的可融性与不可融性交织。社会工作作为社会力量的代表，弥补政府对乡村治理的不足，一定程度上带给村民公平性、透明性、可信赖性，为乡村精神文明建设树立正能量。完善乡村治理和提高乡村振兴水平的路可谓“路漫漫其修远兮”，社会工作介入乡村治理是多元化主体参与社会治理的一方面。社会工作介入乡村治理路径中，本土化的社会工作能否作为社会力量的代表参与乡村治理，又是否会演变成为村两委式的乡村治理局面，能否像非本土的社会工作人员一样得到乡村的高认可性，似乎是有待商榷的问题。但是社会工作介入边境地区乡村治理带来的社会效益是明显，在扶贫工作中发挥着不可替代的作用，继续做好社会工作的参与，是助力实现全面建成小康社会的重要力量。