论行政检察依职权发现线索管理机制建设*

邓世豹 林祎珣

1.广东财经大学法学院，广东 广州 510320；2.广东省人民检察院第七检察部，广东 广州 510621

行政检察成为“四大检察”的有机组成部分，但实践中检察机关的行政法律监督功能的发挥与宪法规定的职能不相对等，无法担负起新时代对行政检察的新要求。其中，行政检察依职权发现的线索尚未统一管理，是行政检察工作发展的重要源头性制约因素。

一、依职权发现线索的司法实践

传统的行政诉讼受案方式为依当事人申请，符合受案条件的监督申请均作为案件办理。目前，对行政检察是否存在线索及线索的定义尚有争议。根据词典，线索的文义为“事情发展的脉络或据以解决问题的头绪”。据此线索应包含三层含义：1.事情发展的信息；2.解决问题的方向；3.据此得到的材料。对照含义，目前行政检察工作中通过外部协作机制接收的执法、审判材料、检察机关自行接收的举报投诉材料、办理其他案件中发现的可能存在的行政违法信息都属于行政检察线索的范围。

依职权发现线索是指检察机关在履行职责过程中，发现诉讼案件中存在损害国家利益或者社会公共利益情形、审判、执行人员有违法犯罪行为、依法需要跟进监督的线索、案件处理结果严重侵害案外人利益，案外人难以有效维护合法权益的、行政机关不当履职可能产生严重后果，但当事人均不申请监督等确有必要进行监督的情形时，可以依据检察机关的法律监督职权，启动监督程序。依职权发现的途径包括行政检察部门在审查行政诉讼监督案件中发现的线索，也包括其他内设机构在审查刑事犯罪案件、民事诉讼监督案件、公益诉讼案件以及受理群众举报申诉等过程中发现的行政违法线索，依法向行政检察部门进行内部移送。由于检察机关在行政检察工作中，肩负着“一手托两家”的使命，既监督人民法院公正司法、又促进行政机关依法行政，依职权发现案件线索是开展行政检察工作的重要途径。

新时代行政检察工作更强调主观能动性，依职权发现、外部移送的案件渠道明显拓展，需要设置前置程序予以科学分流，经过一定程序的筛选、评估和统一管理，符合受案条件的才能作为案件办理。因此，新时期行政检察工作有必要将现有主动发现和外部移送途径收集的材料进行线索化管理，制定相应的检察一体化案源发现机制，确保线索的高效筛选、评估、流转。新时期构建行政检察案件发现机制具有重要的意义：

（一）满足新时代人民群众对依法行政的新期待

在四大检察中，行政检察监督是相对缺乏既有制度和规范支撑的一种机制。［1］新时代行政检察工作要求坚持以人民为中心的发展思想，及时更新司法理念，完善行政检察监督机制。行政检察部门应更加主动发挥主观能动性，依法发现并审查影响申诉人实际利益的错误案件，保证当事人的合法权益在公平正义的最后一道防线得以救济。［2］这就要求行政检察工作梳理案件发现途径，并将依申请以外发现的违法情形进行线索化管理，保证行政检察工作满足人民群众对法治的新期待。

（二）满足法治政府建设的新要求

新时代行政检察的发展有赖于法治政府建设总体要求和建设进程。2010年10月10日国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》，提出法治政府的目标是到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。［3］基于国家治理体系和治理能力现代化的要求，行政检察也应与法治政府建设目标紧密结合，建设体系化行政检察监督机制，包括案源发现机制、案件规范办理机制、案件监督保障机制等，保障行政检察工作的有序、规范、高效运行，同时实现行政检察“一手托两家”的工作目标。

（三）适应检察监督体系化的需要

新时代中国特色社会主义检察制度要求检察监督形成体系化。作为“四大检察”的重要组成部分，行政检察监督也需要从规范和制度框架的角度补齐短板、强化弱项，创造一流的监督质量效果，让案件定分止争，让被监督者心服口服，让人民群众理解认同。同［2］

二、当前行政检察依职权发现线索管理存在的问题

当前行政检察依职权发现线索在线索移送、线索评估、线索管理等方面均存在亟需改进的问题。

（一）线索的移送衔接机制缺乏时效性和实效性

检察机关与行政机关之间的信息共享和线索移送方式高度依赖于行政机关的配合。如非诉执行监督案件线索，司法实践中线索移送过程存在四个方面的问题，一是有的行政机关出于与人民法院关系的考虑，对有些案件不能及时移送检察机关，线索的时效性不足；二是有的行政机关移送材料过于简单，检察机关需要花费大量时间人力开展调卷和调查核实工作；三是有些行政机关将所有线索不加甄别移送至检察机关，加大了后续线索评估和筛选的难度；四是个别行政机关存在选择性移送的情况。［4］

（二）线索评估随意性大，缺乏标准

目前，行政检察工作缺乏对依职权发现线索的评估标准，工作规范缺失。具体表现为线索评估标准不明确、在线索的真实性评估上花费人力物力过大、在线索的可查性评估上投入不足、在线索的风险性评估上缺乏统一判断标准。线索评估方式随意性大，存在选择易办线索、避重就轻的评估倾向或对线索不加评估的现象。

（三）线索管理工作尚未开展

对行政检察线索缺乏全省或全市统一范围内的归口管理，导致缺乏对线索类型的细分管理和对线索处理时限的分级管理，有些严重损害国家利益和社会公共利益的案件线索得不到及时处置，有些需要经营培育的线索被仓促处理结案，线索的利用率不高。

（四）案件发现的查证配套机制缺失

现行行政诉讼法对于检察机关是否享有调查取证权没有明确规定，行政检察线索的调查核实工作更多地依赖于行政机关、人民法院的自觉配合。调查核实配套措施的缺失，导致检察机关调查核实工作开展的不深入。

三、完善行政检察依职权发现线索管理机制的建议

行政检察是“新”发展的“老”业务，行政检察工作发展中的诸多困难和问题，与案源发现路径存在的问题相关。新时代行政检察工作的发展，必须以办案为中心，提升行政检察部门发现案源、线索的能力，首先应着眼于完善行政检察自身的案源发现机制建设，须从以下四个方面着手，形成可复制、可推广的工作机制。

（一）发挥检察一体化办案优势，促进线索融合

1.畅通线索来源，形成多层次线索来源

通过职能介绍、法制宣讲、发布典型案例、通报工作成效等方式，多方位宣传行政检察职能，增加人民群众对行政检察业务的了解程度和关注程度，充分调动人民群众向检察机关提供线索的积极性和主动性。深入挖掘从刑事、民事、公益诉讼案件中获取行政检察线索的潜力，通过内设机构联签文件，建立内部线索移送的长效机制。推动形成各层级院形成各有侧重、全面履职的案源发现路径，以此实现对行政检察线索受理的全覆盖。

2.做好线索移送协作的顶层机制设计

上级检察机关应主动担当作为，从全国层面或省级层面建立与行政机关、人民法院的线索移送协作机制，降低重复沟通成本，排除监督阻力，提高检察机关与行政机关、审判机关的沟通效率，提升行政检察线索外部移送机制的顺畅度。如广东省检察院与省自然资源厅、广东省司法厅建立的办案协作机制，实现了检察监督与行政机关内部监督的有机贯通，促使全省行政检察案件线索成千倍的大幅提升。

3.构建检察机关上下一体化的办案机制，促进线索融合

上级检察院在领导下级院办案工作中，应建立起集线索管理、受案登记、调查核实、开展监督、宣传效果于一体的一体化工作机制，统一管理案件线索、统一研判监督策略、统一指定案件管辖、统一调配办案力量、统一指挥办案工作、统一发布案件信息。［5］

（二）建立行政检察线索评估机制

1.以提高办案效率为线索评估目的

行政检察案件线索评估可以促进办案效率提升，节约司法资源，对案件质量打下良好基础，线索评估流程是确保行政检察案件合法、高效开展监督的重要保障。

2.以确定线索调查方向为线索评估的主要内容

行政检察案件线索评估的主要内容是确定线索的调查方向，可以借鉴刑事检察、公益诉讼的线索评估模式，以线索的真实性、可查性和风险性为标准，进行分级分类评估。一是对所有接收线索均需进行真实性评估，若发现案件不存在违法情形，作为结案处理。若发现线索不属于行政检察案件范围，依法移送有管辖权的办案单位及纪检监察机关。二是对通过真实性评估的线索进行可查性评估。评估标准为线索是否有需要调查核实的情形、需调查核实的问题、应采取的核实措施。三是进行风险性评估。按照评估结果将线索分别导入办案流程、复核流程、线索储备库。

3.建立行政检察线索的三层评估机制

第一层，设立行政检察线索受理条件，运用数据筛选技术，剔除不符合受理条件的线索。第二层，每级院行政检察部门设立专人负责的专门评估小组，对符合受理条件的普通线索进行评估，集体讨论决定线索评估结果。第三层，成立以检察长或分管检察长牵头的行政检察案件线索评估领导小组，对存在重大意见分歧的案件线索，由线索评估领导小组进行第三次评估，以减少线索处置的随意性。

4.确定线索评估分类、分级标准

一是确定线索评估分类标准。通过对真实性、可查性、风险性“三性”的评估结果，可以将线索分为成案线索、可查线索、缓查线索、移送线索、结案线索五类。二是确定线索的分级标准。对线索办理原则一般应以受案的先后顺序进行，在同时受理的案件中，按照国家利益受损的轻重缓急区分急办、普通两个办理等级，优先办理严重损害国家利益的线索，以有效维护国家利益。目前，广东省检察机关正在制定非诉执行监督办案指南，建议可将非诉执行监督案件的线索评估作为试点，对行政检察其他业务的线索评估机制建立可复制的经验。

（三）完善线索归口管理制度

1.建立线索统一管理制度，解决线索管理不力问题

行政检察部门应建立依职权发现线索统一归口管理制度，线索管理员，负责案件线索的统一接收、统一录入、统一分析、统一管理，对线索实行集中管理、动态更新、汇总核对。

2.推动对线索的案件化管理模式，解决监督权威不高问题

应参考公益诉讼检察的线索录入流程，推动在统一业务系统建立行政检察线索的单独录入、登记、处理、分类流程。在信息技术条件不成熟的地方，也要先行建立行政检察线索书面台账，对每一条线索逐一列明处理情况，实行一案一登记、一案一跟进，并对案件流转、调查核实、审查意见、检察建议等节点实行层级管理。

3.构建对线索的全程管理机制，解决线索利用率低问题

探索建立行政检察线索流程与案件流程的衔接反馈机制，对被列为可查、缓查的线索，每月核查一次，开展线索核查和“回头看”，使符合立案条件的线索尽快导入办案流程。对移送线索的办理情况和办理结果进行跟踪，并增设线索反馈机制，实现对线索的全程管理和内部监督，防止出现选择性执法，提升线索的利用率。

（四）运用大数据技术完善线索查证配套机制

1.做好系统数据的智能化归集

利用检察机关统一业务系统进行大数据比对，实现依申请受案与依职权发现的有机结合。通过总结行政审判结果监督的案件类型、常见违法机关、常见违法领域，实现行政违法线索的发现；通过总结行政审判程序审判人员违法案件的审判信息，实现审判程序违法线索的集中筛查评估。

2.建立行政检察与行政执法衔接平台

建议高检院牵头，依托法治政府建设进程，与相关司法行政部门、行政执法机关共同推动行政执法全过程的同步录入、数据同步归集，借助大数据实现行政检察线索的智能、常态收集。2020年以来，广东省检察院正与省司法厅共同建设行政检察与行政执法衔接平台，未来将实现覆盖全省各市各领域的行政执法信息的实时录入、同步归集、自动抓取、及时推送。

3.完善行政检察线索发现查证手段的信息化配套机制

在调查核实中充分运用无人机航拍、卫星定位、大数据模型、历史数据比对、平台自动推送等信息化手段，固定强化线索，减少人工调查核实消耗，提高调查核实的效率和准确性，提升证据的证明力，完善行政检察线索发现查证手段的配套机制，以生动的司法实践推动立法。