在文化遗产的“保护”与“利用”之间——关于日本《文化遗产保护法》2018年修订的评析*

周 超

“保护”和“利用”是文化遗产得以继承或传承的两个基本方面，只强调“保护”会使文化遗产的保护“博物馆化”，这比较有利于物质文化遗产的继承，却不太适合非物质文化遗产的传承；若只注重开发“利用”，则可能会对非物质文化遗产的“本真性”造成巨大冲击。如何在制度设计上平衡二者的关系，不仅考验着立法者的立法技术，也将直接影响到文化遗产能否传承至未来的问题。从现行的《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》以及《中华人民共和国传统工艺美术保护条例》等法律法规的内容来看，我国普遍存在“重保护、轻利用”的问题。相比之下，日本的《文化遗产保护法》(1)《文化遗产保护法》的日文原文为“《文化財保護法》”，其一般会被直译为《文化财保护法》，但考虑到国内对日语“文化財”汉译的主流观点以及日本“文化財”种类已超出我国现行《文物保护法》《非物质文化遗产法》与《传统工艺美术保护条例》所覆盖的内容等，作者倾向于将其翻译为《文化遗产保护法》。(1950年法律第240号)在其不断完善的过程中，比较均衡地处理了文化遗产“保护”和“利用”之间的关系。

2018年6月8日，日本国会通过《〈文化遗产保护法〉修改法》(平成30年法律第40号)对《文化遗产保护法》再次做出重大修订，对原本已臻于成熟的文化遗产保护利用制度进行了极不寻常的调整，特别是新增了(包含未被“指定”的)文化遗产保护利用计划“认定”、保护利用支援团体“指定”以及都道府县文化遗产“保护利用大纲”、市町村文化遗产“保护利用区域规划”等制度，从而使日本文化遗产保护与利用制度更加趋于合理，同时也真正实现了将文化遗产保护利用的行政重心从中央倾斜至地方的构想，强化了实现其“文化立国”战略及“历史文化基本构想”的基础性措施。此次修订共计新增一节、一款、条文59条，修订36条。修订后的新法自2019年4月1日起施行。

本文将详细介绍此次修法的背景、新增法律的基本内容，并对其新增制度加以评析，进而探讨面向未来的日本文化遗产保护利用制度对于我国文化遗产的保护、特别是利用制度的完善所具有的参考性价值。

一、2018年日本修订《文化遗产保护法》的背景与基本思路

自经济高速增长期开始，日本的城镇化、工业化就进入快车道，农村地区出现了“过疏化”“少子老龄化”以及因出生率递减而导致的“劳动力不足”等现象。(2)内藤正中：《过疎问题与地方自治体》，东京：多贺出版株式会社1991年，第3页。随后，伴随泡沫经济的崩溃，经济持续低迷，这一状况严重削弱了农村的经济及社会基础，使部分地区村民的正常生活难以维系。作为民俗文化传承母体的乡村地域社会逐渐趋于解体，导致传统的民俗艺能活动出现了后继乏人、难以为继的危机。(3)高桑守史：《人口过疏与民俗变异》(刘文译)，王汝澜等编译《域外民俗学鉴要》，银川：宁夏人民出版社2005年，第109-118页。不仅如此，受世纪之交“平成大合并”的影响，该现象进一步蔓延至中小城镇，甚至连大阪、神户等大城市的传统民俗艺能活动也日渐衰落，非物质文化遗产因传承人不足而失传、甚至湮灭的现象时有发生。

在文化遗产行政领域，如何在原有的制度下，更均衡地保护利用文化遗产、使文化遗产得以传承，自然成为日本政府需要紧急应对的课题。(4)第196回国会众议院文部科学委员会议录(第10号)，2018年5月11日，第21页；第196回国会参议院文教科学委会会议录(第13号)，2018年5月31日，第1页。同时，如何能让更多普通民众直接参与区域文化遗产的保护利用活动，这不仅是地域振兴和经济发展的有力抓手，也是繁荣地方文化、丰富在地居民文化生活的关键。为此，就有必要对现行的文化遗产保护利用制度加以改进。(5)文化审议会：《面向未来、适应时代要求的文化遗产保护利用方略(第一次报告)》,2017年12月8日,第1页，日本政府文化厅网， https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/bunkazai/kikaku/h29/matome/pdf/r1399287_01.pdf，访问日期：2019年1月18日。

2017年5月19日，文部科学大臣就日本“未来的文化遗产保护利用应有形态”，以书面形式咨询文化审议会(平成29年咨问第33号)；当日，文化审议会成立“企划调查会”(6)“企划调查会”是个临时性组织，此名称用的是日文原文。开始着手，就“今后文化遗产保护利用的应有方法与政策”“通过构建新制度，进一步发掘文化遗产所拥有的潜能”以及“促使文化遗产得以传承的环境建设”等方面进行专项调研。后经征求多方意见和多次研究讨论，于11月4日完成了《面向未来、适应时代要求的文化遗产保护利用方略(第一次咨询报告草案)》，12月8日将正式报告提交给了文部科学大臣。

该咨询报告重申文化遗产的“保护”和“利用”，是文化遗产得以继承或传承的两个支撑点，前者主要追求文化遗产价值的维系与后世传递，后者则立足于文化遗产价值的符合现代社会需求的利用行为，二者之间相互作用，但并不构成单纯的对立关系。(7)文化审议会：《面向未来、适应时代要求的文化遗产保护利用方略(第一次报告)》，第2页注②。因此，需要政府通过必要的措施，促使民众正确理解不同种类文化遗产的特性，采取适当举措予以保护，在利用文化遗产时不可对文化遗产的保护造成不良影响。

与此同时，保护利用不同类型、不同性质的文化遗产，不可忽视方法上的巨大差异。对此，政府有义务收集、整理适用于不同性质与类型的文化遗产保护方法，摸索和确定适当的利用方法，从而使文化遗产得到继承或传承，让子孙后代在享用文化遗产的魅力与价值的同时，通过利用文化遗产而获得前人的恩典。

由于社区居民是文化遗产继承或传承活动的主体，因此，在文化遗产的“保护”和“利用”方面，政府需要认真思考社区居民参与的方式、方法以及激励措施等。从“文化遗产的保护利用”及新文化的创造这一根本目的出发，政府也应该具有长远计划，认真考虑地域文化遗产以及培育出这些文化遗产的地域社会的可持续发展，充分考虑文化遗产的“保护”及“利用”所需人才的储备等，而不应仅关注眼前的经济利益。(8)文化审议会：《面向未来、适应时代要求的文化遗产保护利用方略(第一次报告)》，第2-3页。

在企划调查会提出涉及修法的上述基本思路的同时，日本中央教育审议会也于9月28日成立了“地方文化遗产行政特别部会”，对放缓规制之后地方文化遗产行政的应有形态进行讨论，并主张所建制度应该“确保专业的、技术性判断原则”，“制度中立并确保连续性和稳定性”，在建立新制度的同时，应该坚持“与开发行为保持均衡”，以及“强化与学校教育、社会教育之间的协同关系”等。(9)地方文化遗产行政特别部会：《地方文化遗产行政的现状(总结报告)》，2018年10月30日，第3页，文部科学省网，https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo15/shiryo/__icsFiles/afieldfile/2017/12/21/1399307_06.pdf，访问日期：2019年1月18日；第196回国会众议院文部科学委员会议录(第11号)，2018年5月16日，第18页。最终的修订草案，经由文部科学大臣提交至国会审议，(10)文化审议会：《面向未来、适应时代要求的文化遗产保护利用方略(第一次报告)》，第1页。第196届国会众议院文部科学委员会和参议院文教科学委员会分别在2018年5月18日和31日审议通过了修法草案。

二、日本《文化遗产保护法》2018年修订的基本内容

从新法的具体条文内容来看，日本建立起了以文化遗产保护利用计划(以下简称为“保护利用计划”)的“认定”为核心的文化遗产整体性保护利用的新制度，平衡了此前旧法比较侧重文化遗产保护的倾向，并通过规制缓和(11)“规制缓和”“缓和规制”都是行政法学上的用词，主要意思是“放宽限制、权利下放”等，来自日本行政法。以确保文化遗产的合理利用制度得到贯彻执行。

(一)地方性文化遗产的综合性“保护”与“利用”

地域文化遗产的综合性、一体化保护利用，不仅是日本文化行政的基础，也是文化遗产保护的最有效方法。为充分发挥地方政府在文化遗产保护利用中的能动性，此次修法新增了都道府县制定“文化遗产保护利用大纲”(以下简称“保护利用大纲”)、 认定市町村“保护利用地域规划”(以下简称“保护利用地域规划”)、组建“协议会”和指定“文化遗产保护利用支援团体”(以下简称“保护利用支援团体”)等制度。

1. 都道府县“文化遗产保护利用大纲”的制定

新法规定，都道府县教育委员会可制定本辖区的文化遗产保护利用大纲，但对大纲的基本内容，新法并未明确。(12)《文化遗产保护法》第183条之2 。对此，在国会审议时，文部科学大臣林芳正曾经解释道：“……保护利用大纲所载事项，将由文化审议会根据国会讨论相关事项，在确定了国家‘文化遗产保护利用方针’后予以确定，具体内容应包括域内文化遗产综合性保护和利用所应采取的必要措施、灾害应急措施、对小规模市町村文化遗产保护利用的支援方针等。以此为内容的大纲，应尽量避免地域间差异过大、保护和利用之间不平衡现象的发生等”。(13)第196回国会众议院文部科学委员会议录(第11号)，第13页。

2.市町村“保护利用地域规划”的基本内容与认定

为确保上述大纲能够得到确实有效地实施，市町村可根据大纲制定文化遗产保护利用地域规划。新法要求所制定的保护利用地域规划，应包含以下基本内容：

(1)市町村文化遗产保护利用的基本方针；

(2)为保护利用市町村文化遗产而采取的具体措施；

(3)为掌握市町村文化遗产情况而实施的调查；

(4)地域规划的实施周期；

(5)文部科学省政令所规定的其他事项。

市町村教育委员会在制定了保护利用地域规划之后，可向文化厅长官提出认定申请。文化厅长官收到该申请后，经过审查认为：该地域规划的实施有助于地方文化遗产的整体性保护与利用，且所申请认定的地域规划不仅能够得到确实、可行、顺利地实施，而且还与都道府县保护利用大纲以及《地域历史风貌维护法》所确定的“地域历史风貌维持提高计划”保持一致时，文化厅长官就应该予以认定。(14)《文化遗产保护法》第183条之3。

法院介入到民事纠纷中，以第三方机构的身份来进行审判的前提是当事人寻求了公力救济，既然诉讼的最终目的是解决纠纷，那么法院下达的判决书中就应该要给出公平公正、令人信服的答案。如果法院在判决书中的说理部分能对被告医院应告知而未告知的内容是什么，未进行签字手续的是什么文件，剥夺了原告的选择权指的是原告选择什么的权利等内容进行更为详细的阐述，将会使这一部分更加清晰，更令人信服。仅仅用法律术语进行总结式表达，对于判决书下达的对象或者其他阅读判决书的人来说，从这样的判决书中得到的仅仅是答案，而这个答案缺乏事实与推理的辅助解释，就不能很好地体现“判之有理”的一面。

3．“协议会”的组建与“保护利用支援团体”的指定

为协调基层文化遗产行政的各种关系，新法授权市町村教育委员会单独或共同组建“协议会”，以协调本辖区以及与其他市町村之间文化遗产保护利用地域规划的制定、变更以及被认定规划的实施等问题。所设协议会由市町村与市町村的上级都道府县；市町村教育委员会指定的文化遗产保护利用支援团体；文化遗产的所有人、学者、工商业者、旅游业者以及市町村教育委员会认可的其他关系人等组成。协议会的职责在于向相关行政机构提供有关资料、表明自己的意见、说明情况和其他必要的协助等事项；协议会的组织原则是协议会成员必须尊重协议会的协议结果；协议会的运营等其他规则由协议会自行制定。(15)《文化遗产保护法》第183条之9。

此次修法新增的一节便是文化遗产“保护利用支援团体”指定制度，是针对从事文化遗产保护利用事业的相关社会团体和组织的一种激励制度，即文部科学省政令所规定的法人团体或其他社会组织，有能力实施以下各项事务的，可向市町村教育委员会申请指定其为文化遗产保护利用支援团体：

(1)在市町村辖区内保护和利用文化遗产；

(2)向以保护利用市町村文化遗产为目的组织及个人提供资料、信息、咨询等支援活动；

(3)接受文化遗产所有人的委托，从事管理、维护、修复以及其他文化遗产的保护利用等活动；

(4)有关保护利用文化遗产的相关调查；

保护利用支援团体可就保护利用地域规划的制定、变更等，向市町村教育委员提出建议案；在被认定的保护利用地域规划实施期间，可依据文部科学省政令之规定，就辖区内适合登录的文化遗产，建议市町村教育委员会向文部科学大臣提起登录申请。为确保保护利用支援团体能够确实有效地实施法定业务，新法还要求国家及地方政府向支援团体就其各项业务的实施等进行指导、提供资讯以及必要的建议等，同时赋予指定机关——市町村教育委员会在必要时，可要求支援团体报告其业务实施情况；如果市町村教育委员会认为支援团体未适当、确实地实施其各项业务，可命令其采取必要措施改善业务；若支援团体未履行相关义务的，市町村教育委员会可撤销支援团体的指定等。(16)《文化遗产保护法》第192条之2、第192条之3、第192条之6，第192条之5、第192条之4第2款至第4款。

(二)“文化遗产保护利用计划”的认定与实施

以往的认定制度仅限于对非物质文化遗产“传承人”或“传承团体”的认定(17)《文化遗产保护法》第71条第2款、第147条第2款。“传承人”的日语为“保持者”或“保持团体”，它们是以“重要无形文化遗产”“选定保存技术”为对象而设定的，与我国的非物质文化遗产传承人相比，其最大的特点在于传承人不仅限于自然人传承人，还包括团体传承人；而传承人的范围也仅限于“艺能”“工艺技术”以及“选定保存技术”等“个人技艺精湛”的传承人，对于“无形民俗文化遗产”并不认定传承人。具体差异可参见周超《日本文化遗产保护法律制度及中日比较研究》，北京：中国社会科学出版社2017年，第69-73页、第139-156页。，但此次新增的认定制度，则将被认定的对象从传承人拓宽至各种“文化遗产保护利用计划”和前述市町村“保护利用地域规划”的认定。根据新法规定，“重要文化遗产”“登录有形文化遗产”(18)“登录有形文化遗产”的日文原文为“登录有形文化财”，是日本法定的文化遗产类型，其最初是受西欧诸国古建筑及建筑群的注册备案制度影响、在1996年修改《文化遗产保护法》时正式确立的。确立之初，日本的“登录”对象也同样仅限于建筑物。2004年，日本通过修法将“登录”的范围扩展至有形文化遗产以外的其他类型的文化遗产上，如有形民俗文化遗产以及纪念物等。文中的“登录有形民俗文化遗产”和“登录纪念物”等新法定文化遗产类型，就是此时确立的。“重要无形文化遗产”“重要有形民俗文化遗产”“重要无形民俗文化遗产”“登录有形民俗文化遗产”“史迹名胜天然纪念物”以及“登录纪念物”(19)《文化遗产保护法》第27条第1款、第57条第1款、第71条第1款、第78条第1款、第87条第1款、第90条第1款、第109条第1款、第132条第1款。等类型的文化遗产所有人或管理团体，可根据文部科学省的政令、制定其各自的文化遗产保护利用计划，并向文化厅长官提起认定申请。(20)《文化遗产保护法》第53条之2、第67条之2、第76条之2、第85条之2、第89条之2、第90条之2、第129条之2、第133条之2。

1.文化遗产保护利用计划的基本内容

由文化遗产所有者或管理团体制定的文化遗产保护利用计划，应包括以下内容：

(1)文化遗产的名称、所在地(21)在重要无形文化遗产、重要无形民俗文化遗产的保护利用计划中并无“所在地”事项，取而代之的为“保持者”或“保持团体”，参见《文化遗产保护法》第76条之2第2款第1项、第89条之2第2款第1项。；

(2)为保护和利用该文化遗产实施的具体措施；

(3)保护利用计划的实施周期；(22)根据文化审议会的意见，除重要文化遗产(建造物)的计划实施周期为10年、重要无形文化遗产为5年以上外，将其均设为5年比较妥当。参见文化审议会《面向未来、适应时代要求的文化遗产保护利用方略(第一次报告)》，第24-27页。

(4)文部科学省政令规定的其他事项。

保护利用计划的核心，在于第2项的 “……具体措施”，针对不同类型的文化遗产，新法要求的具体措施的内容有所差异。以“重要文化遗产”保护利用计划中的具体措施为例，具体措施至少应包括以下事项：

1)对重要文化遗产的现状之变更或保存产生影响的相关行为事项；

2)对重要文化遗产进行维修的相关事项；

3)以重要文化遗产(除建造物外)的公开展示为目的的委托管理合同事项。

在登录文化遗产的保护利用计划中，具体措施则包括登录文化遗产的现状变更事项和以公开展示(除建造物外)为目的的委托管理合同事项；在重要有形民俗文化遗产、登录有形民俗文化遗产、史迹名胜纪念物、登录纪念物的保护利用计划中，具体措施仅为影响该文化遗产现状之变更或保存的相关行为事项；除此之外，重要无形文化遗产和重要无形民俗文化遗产的保护利用计划，则未要求具体措施。(23)《文化遗产保护法》第53条之2第3款。第67条之2第3款。第85条之2第3款、第90条之2第3款、第129条之2第3款、第133条之2第3款。

2．保护利用计划的认定、认定条件以及认定程序

从文化遗产保护利用计划的基本内容要求来看，针对不同种类的文化遗产，新法只明确了要有保护利用计划这一底线要求，至于保护利用计划的内容，完全由文化遗产的所有人或管理团体、保持者或保持团体根据自身情况酌情决定，只要文化厅长官认为保护利用计划符合以下条件，就应该予以认定：

(1)有利于文化遗产的保护与利用，且计划中的具体措施被认为能够得到确实、可行、顺利地实施；

(2)对文化遗产的现状变更或保存产生影响的保护利用行为、维修事项、委托管理的合同内容等，符合文部科学省政令规定的标准；

(3)保护利用计划与都道府县文化遗产保护利用大纲或市町村文化遗产保护利用地域规划的内容相一致。(24)《文化遗产保护法》第53条之2第4款、第67条之2第4款、第76条之2第3款、第85条之2第4款、第87条之2第3款、第90条之2第4款、第129条之2第4款、第133条之2第4款。

由于所认定的保护利用计划是对已经过文部科学大臣“指定”(25)《文化遗产保护法》第27条第1款、第71条第1款、第78条第1款、第109条第1款。“登录”(26)《文化遗产保护法》第57条第1款、第90条第1款、第132条第1款。的文化遗产之保护利用计划的认定，加之保护利用计划的核心是在于规范文化遗产的利用行为，使其不得危害到对文化遗产的保护，所以，保护利用计划的认定程序，与文部科学大臣的文化遗产“指定”“登录”等程序相比则简单许多，即由文化遗产所有人或管理团体制定保护利用计划、并向文化厅长官提起“认定”申请，文化厅长官在接到申请后，经过审查认为符合条件的予以认定即可。

3.保护利用计划实施所涉及的文化遗产保护现状变更之许可

无论文化遗产保护利用计划是否能获得文化厅长官的认定，文化遗产所有人或管理团体的保护和利用行为都会对文化遗产的现状产生影响，为避免出于善意的保护利用行为对文化遗产造成不良影响，旧法通过行政许可的方式对可能改变文化遗产保护现状的保护利用行为进行了比较明确和严格的限制。由于这些严格的限制性许可制度，可能成为新设的文化遗产保护利用计划认定制度的运行障碍，因此，新法在保护利用计划认定制度中缓和了上述许可规制，不再要求实施可能影响文化遗产保护现状的保护利用行为时，必须事先获得许可(包括维修申报)的规定(27)《文化遗产保护法》第43条第1款、第43条之2第1款。，仅在影响重要文化遗产的现状变更或保存之行为终了后，根据文部科学省政令的规定，书面报告文化厅长官即可。(28)《文化遗产保护法》第53条之4、5、第67条之4、第76条之5、第85条之3、第89条之3准用第67条之4、第90条之3、第129条之4、第133条之3。

4. 国家文化遗产之保护利用计划的同意

除上述保护利用计划的认定制度外，依据文部科学省政令管理国家所有的文化遗产(除重要无形文化遗产、重要无形民俗文化遗产)的各省、各厅长官，也可制定保护利用计划，并通过文部科学大臣，请求文化厅长官予以“同意”。只要其保护利用计划符合认定条件，文化厅长官应予同意。各省、各厅长官若要变更其获同意的保护利用计划(除文部科学省政令规定的轻微变更外)，也必须通过文部科学大臣，获得文化厅长官的同意。对于实施保护利用计划可能会影响文化遗产现状变更或保存之行为，则无需事先通过文部科学大臣、获得文化厅长官之同意，而只需在其可能影响文化遗产的现状变更或保存之行为结束后，根据文部科学省政令，通过文部科学大臣书面报告或通知文化厅长官即可。此外，新法还要求各省、各厅长官通过文部科学大臣，向文化厅长官报告其保护利用计划的实施情况。(29)《文化遗产保护法》第179条之2至之6。

(三)指导建议、规制缓和与责任强化

鉴于文化遗产地方行政是国家文化遗产行政的基础，新法对日本地方文化遗产行政制度进行了适当调整，明确了都道府县及市町村的教育委员会(除特定地方公共团体外)所设置的地方文化遗产保护审议会，由“文化遗产领域杰出人士”构成；允许特定地方公共团体可根据条例设置地方文化遗产保护审议会；并将原本只允许都道府县教育委员会设置的“文化遗产保护指导委员”扩大至市町村教育委员会。(30)《文化遗产保护法》第190条第1款、第2款，第191条第1款。

上文所谓“协议会”的组建，主要是为了协调市町村之间以及内部各方的关系，但在上下级关系上，新法沿用了旧法在文化遗产的“指定”“认定”以及“选定”制度中确立的指导建议原则，即上级机关在业务上有权对下级机关进行指导、提供建议，同时下级机关也可请求上级机关给予业务指导与提供建议。为确保市町村教育委员会制定的文化遗产保护利用地域规划得到确实有效地实施，新法明确规定都道府县教育委员会可对市町村制定、实施被认定的文化遗产保护利用地域规划等，提供必要的建议；也要求国家必须努力为此提供各种信息、帮助与适当建议；国家、都道府县不仅要与市町村相互协作，市町村负责人也必须与教育委员会紧密协作。(31)《文化遗产保护法》第183条之5第1款至第4款。

为了保护文化遗产，旧法对文化遗产的利用行为进行了比较严格的限制，但为促进地方政府在文化遗产利用过程中发挥积极主动性，新法有条件地将原本属于文化厅长官的部分权限让渡给市町村教育委员会行使。如文化遗产的形状变更之许可、实施影响文化遗产保存的行为之许可、许可撤销以及停止相关行为之命令；文化遗产的公开展出之许可、许可撤销以及停止公开展出之命令；针对文化遗产的调查以及实施调查的相关措施等，市町村教育委员会行使这些权利的程序与法律后果与文化厅长官的权利行使程序与法律后果相同。(32)《文化遗产保护法》第184条之2第1款至第4款。

规制缓和一方面为文化遗产保护行政带来了活力，但另一方面，也有可能会对文化遗产造成某些破坏，作为对应手段，新法强化了法律责任的承担，亦即在“罚则”中加大了罚金额度。例如，针对文化遗产的破坏、损毁以及藏匿行为，罚金刑(33)罚金刑是刑罚的一种，属于财产刑的下位概念。刑罚有三种：生命刑(死刑死缓)、自由刑(有期徒刑、拘役、管制)和财产刑(罚金没收财产)。的处罚标准从原来30万日元增加至100万日元；如果破坏、损毁或藏匿文化遗产的行为者为文化遗产所有人，则罚金从原来的20万日元增至50万日元。同样，变更史迹名胜天然纪念物的现状，或实施相关行为影响到史迹名胜天然纪念物保存的环境，造成该史迹名胜天然纪念物灭失(34)灭失是汉语法律上的惯例表达，主要用于描述标的物的毁灭完全消失、未剩残值这一法律事实。、损毁或消亡的，罚金从原来的30万日元增至100万日元；如果造成该史迹名胜天然纪念物灭失、损毁或消亡的责任人为其所有人，罚金从原来的20万日元增至50万日元。对于未经许可或未满足许可之条件而改变重要文化遗产、史迹名胜天然纪念物之现状，或实施影响其保存之行为，或不服从停止改变现状或停止实施影响保存行为之命令的，罚金也从原来的20万日元增至50万日元。(35)《文化遗产保护法》第195条第1款、第2款，第196条第1款、第2款，第197条。

三、对日本《文化遗产保护法》2018年修订的评析

自1950年出台至今，日本《文化遗产保护法》已被修订了40次，其中直接修订《文化遗产保护法》的多达8次，其他则系因相关法律的制定、修改涉及到《文化遗产保护法》而做的微调，通常不会影响文化遗产的基本制度。如此频繁的法律修订，造就了日本在文化遗产保护领域持续领先的制度优势。2018年再次对《文化遗产保护法》的重大修订，可以说非常清晰地反映了日本在文化遗产保护利用领域的最新进展。

首先，根据新增内容，反映出日本文化遗产行政的重心明显出现了从“保护”朝向“利用”倾斜的趋势。自《文化遗产保护法》实施以来，日本在文化遗产保护上倾注了大量努力，取得了令世界瞩目的成就。但该法的重心始终以“保护”为主，整个法律制度的设计，主要是围绕文化遗产的“保护”而展开，如对文化遗产的“指定”“认定”“选定”以及“登录”制度、现状变更等的许可制度等。此次修法所确定的文化遗产保护利用计划、保护利用地域规划的“认定”制度、“保护利用支援团体”的“指定”制度等，则以文化遗产的“利用”为核心。这一重大变化意味着日本文化遗产法律保护及文化遗产行政，开始致力于追求文化遗产“保护”与“利用”之间的均衡关系。从字面来判断，由文化厅长官认定的保护利用计划，既包含文化遗产的保护计划，也包括文化遗产的利用计划，将二者并置反映了日本立法者均衡地处理文化遗产的“保护”和“利用”之间关系的基本理念，亦即“保护”是为了“利用”，通过“利用”促进对文化遗产的“保护”，两者对文化遗产而言同等重要。

其次，在均衡地调整和处理文化遗产“保护”和“利用”之关系的基础上，此次修法的另一明显特征，便是重视将未被“指定”的文化遗产也纳入区域文化遗产的整体性、综合性保护利用规划之中。从可持续发展以及文化遗产继承或传承的角度出发，现在未被指定的文化遗产并不等于未来不会被指定。在一定地域内由历史和文化所形成的各个单体性的文化资源中，被指定的文化遗产仅是其中较有代表性的文化资源，而并非单独孤立的存在，那些未被指定的文化遗产也应被包含在文化的未来传递之中。因此，在一个持续稳定的历史跨度里，文化遗产的数量肯定会保持持续增长态势，过去遗留下来的文化遗产得到保护与传承，现在正在形成的文化遗产未来也需要保护，如此积累才会使得社会文化持续繁荣。必须承认，重视未被指定的文化遗产，自然也就极大地拓展了文化遗产的存量基础。

第三，严格的法律制度对文化遗产的“保护”而言肯定是正面和积极的，但对于文化遗产的“利用”而言，则可能是负面和消极的。当实施获得“认定”的文化遗产保护利用计划或保护利用地域规划中的具体措施、可能直接或间接造成文化遗产的现状变更时，如果还要求事先获得文化厅长官许可的话，就会在制度上形成冲突，给申请人带来不便，直接影响申请人利用文化遗产的意愿和积极性。因此，新法将文化遗产现状变更的事前许可规制，调整为事后报告制。如此缓和规制既避免了制度上的冲突，又未完全放弃行政监督，在一定程度上，显现出日本文化遗产行政立法技术的均衡感与全面性。

第四，2000年《文化审议会令》(2000年政令第281号)第2条第1款规定，“文化审议会的委员由文部科学大臣在有学识、有经验者中任命之”；此次修订产生的新法，不仅将“地方文化遗产审议会”的构成人员明确限定为“文化遗产领域杰出人士”，而且在“协议会”中也有学者一席之地，即进一步明确和强调了文化遗产“保护”和“利用”的“专家化原则”或“专家保护原则”。

第五，一个区域的历史文化、社会风俗及自然环境等复杂因素决定其文化遗产的特性，如果对具有地域性特征以及多样性的文化遗产进行整齐划一的保护和利用，就有可能抹杀文化遗产的地域性与多样性，这对于文化遗产而言可能是灾难性的。为此，此次修法的另一明显特征，还在于进一步强化了地方行政机关彼此之间、行政机关与民间的协作关系，并通过对民间“文化遗产保护利用支援团体”的指定，实现文化遗产保护利用的“社区参与”(36)关于文化遗产保护之基本理念的“社区参与”，请参阅周超：“社区参与：非物质文化遗产国际法保护的基本理念”，《河南社会科学》，2011第2期。长期以来,这个理念一直缺乏一个制度模式来加以实现,此次日本新法所确立的“文化遗产保护利用支援团体的指定”+“协议会”模式，或不失为一个值得观察的制度性选择。。具体而言，就是在原先设置的、由地方公共团体负责人主持的“地方文化遗产保护审议会”的基础上，确定组建由市町村教育委员会、都道府县教育委员会、文化遗产所有人、文化遗产保护利用支援团体以及学者、地方工商业协会、旅游团体等人员构成的“协议会”，由此实现对区域性文化遗产的整体性、综合性的“保护”和“利用”。此外，为明确和强化文化遗产保护利用过程中利益相关方的法律责任，在缓和规制的同时，还强化了保护利用过程中对文化遗产构成破坏行为的财产刑(37)财产刑对应的是刑法上的“自由刑”，是“罚金刑”的上位概念，是刑罚的一种类型。上的责任。

综上所述，我们认为，日本《文化遗产保护法》在2018年的此次修订将产生巨大而又深远的影响，特别是均衡地处理文化遗产的“保护”和“利用”之关系的制度设计、区域性文化遗产的整体性保护和利用的理念，以及注重“社区参与”的文化遗产保护利用支援团体指定制度等，都将对今后较长一个时期内日本的文化遗产行政产生极大的推动作用。