PPP融资模式下会计核算问题探析

摘 要：文章从PPP项目范围的界定、政府主体以及项目公司生命周期的四个阶段的具体会计核算三方面进行问题分析并提出相关建议。有利于丰富对PPP融资模式的研究，同时也能加强项目的独立性，影响项目持续管理和运作的准确性。

关键词：PPP融资模式;会计核算;问题分析

近年来，PPP融资模式在我国公共基础设施需求日益增长的背景下不断推广和发展，该模式积极引入社会资本，在缓解财政资金压力和提高服务质量方面发挥着巨大的优越性（黄立和王治，2016）。为使PPP融资模式扎实落地，必须重视其相关会计核算的完善和规范工作。目前，英国、加拿大等发达国家已对PPP模式下的会计核算做出了明确规定，然而我国的相关工作比较滞后，导致该模式下的会计核算在实务具体操作中的问题不断涌现。由于PPP项目从本质上来说是政府与社会资本的共同合作，因此在会计核算的过程中会不可避免地考虑到政府部门和私人部门双方的利益和风险。如果PPP项目会计核算不能如实、公允地反映财务信息，会对双方造成巨大的损失。

一、 我国PPP模式会计核算问题分析

（一）PPP项目范围界定

政府部门积极倡导引入社会资本，该模式在资金管理和建设经验方面独特的优越性极大地促进了我国公共事业的发展。同时，随着PPP项目的大力推广，其涉及的范围越来越广，种类日益增长，其结构和形式逐渐差异化。然而，政府部门相关专业化管理、专业技术能力以及服务能力不足，具体的针对性的管理工作相对滞后。在我国PPP融资模式的发展实践中，PPP是以具体的形式出现的，我国政府在不同时期、不同政府职能部门对其用语、界定和强调重点是存在差异的。因此，为了加快PPP模式的发展和推广，最大限度地发挥PPP项目的优越性，就迫切需要对PPP项目从本质而非形式上来界定其范围。

（二）政府主体的会计核算问题分析

我国正在极力推广和发展PPP融资模式，其涵盖的范围日益广泛，项目内部的复杂性不断加大，通常情况下，政府为了谋求最广泛的社会效益，以收付实现制作为会计基础，对公共基础设施等固定资产只进行收支性核算，政府账单中反映的信息并不完整和全面，但是在权责发生制的原则下，它们都需要完整全面地在相关的会计核算中体现出来并进行确认。这会影响政府部门对整个PPP项目的了解和掌握，甚至对项目的建设产生不良的后果。

（三）项目公司主体的会计核算问题分析

对项目公司进行分析时，可以从其生命周期的视角进行。不同阶段需要结合自身的特点进行会计核算。

1. 项目成立阶段

為确保风险隔离、财务核算独立、税收征管和政府监督，PPP项目的交易结构通常会设计为，由新成立的项目公司具体执行项目运作。根据项目合同中约定的运作方式，项目公司通常由具有丰富且先进的商业、技术、管理经验的社会资本负责筹建、管理、运营，在政府授权投资单位参与出资并作为项目公司股东的情况下，政府授权投资单位也可能会不同程度地参与管理，并累计运作经验。其中公共部门的构成较为简单，但是私营部门的构成较为复杂，通常是以联合体的方式存在，这将增加公司内部产权主体的复杂性。但是，通常的做法是将企业作为一个会计主体进行核算，而对各个产权主体没有具体的划分，这将无法达到PPP项目公司会计目标中的要求（廖书佳和王怡，2018）。另外，由于特许经营期的存在，PPP项目公司具有特殊性，它不是以永久经营为目标，而是对公共部门增加投资，并从项目中获取收益，以实现基于一定条件下的非持续性经营。这些都说明了项目公司在成立初期就应对原有的会计核算方式进行一定的改进和完善，以确保项目中各方的利益不受侵害。

2. 项目建设阶段

项目公司设立后，将正式进入项目实施阶段，大部分PPP项目的实施涉及项目建设流程，在此阶段主要存在以下几个问题：

（1）项目公司内部不同类型资产的区分

PPP项目公司应按照内部资产的类型分别进行处理。对于经营方使用的自有资产，其处理方式在现有企业会计准则中有明确的指引;但是对于特许经营权资产，项目公司只能在运营过程中获取收益，并无真正的控制权。若对这两种资产不进行区分，相互混淆，不能清晰、准确地反映公司内部资产的真实变动情况。

（2）建造完成时PPP项目特许经营权资产类型界定

对于大多数PPP项目而言，项目公司对项目建设和运营中的设施不拥有控制权，因为政府仅是授予项目公司特许经营该设施的权利（翟信峰，2017）。因此，无论该设施是由项目公司自行建造、购买或委托第三方建造的，都不满足确认为其自身的固定资产的条件，尽管项目公司在特许服务期间具有广泛的管理权。项目公司在协议限定期间对项目实施也不具有真正的使用权，因为政府保留了项目设施使用的控制权（具体使用目的，提供服务的价格和服务对象等）和项目实施所有重大剩余权益的控制权（期满后移交），实际上制约了项目公司于运营期间自由使用该设施的能力。因此，项目公司在特许服务期间对项目设施的运营不属于会计上的租赁。项目公司拥有的权利通常分为两种：一种是项目公司提供建造服务，取得现金或金融资产的合同权利;一种是在特定期间进行特许服务并收取费的权利。对于符合金融资产的项目设施资产，从本质上来说，是否也可理解为无形资产。

（3）借款费用的处理

PPP项目初期所需资金投入较大，除了权益融资的投入以外，通常需要取得债务融资，会产生相应的借款费用，对这笔支出应当做资本化还是费用化处理。

3. 项目运营阶段

根据签署的项目合同，项目建设完工、试运行结束完成最终验收之后，将进入正式运营阶段。项目公司作为项目运营主体，向外提供公共服务，通常由社会资本负责日常运营管理。PPP项目在运营阶段主要涉及项目正常运营、运营中的维护、项目改造升级等。

（1）收入的确认

对于运营收入的确认，主要问题是对于金融资产模式下该项设施资产发生的利息收入的会计处理存在歧义。因此，将其确认为投资收益或者营业收入在理论上都行得通，但是在实务操作上，这将加大项目公司对此笔收入进行操作的可能性。如果项目公司将其归入投资收益，这会影响应收账款周转率等财务分析指标的准确率，最终将会影响利益相关者对项目公司财务状况的判断，对其决策造成不良后果。

（2）特许经营权资产的摊销

在无形资产模式下，主要问题是考虑摊销方法的选择以及期限的界定。一方面，摊销方法的确定应该与资产未来经济利益在资产存续过程中的消耗方式相匹配。因此，摊销与收入的现金流并不一定保持一致，因为通常现金流并不能反映基础设施资产内在经济利益的消耗方式。另一方面，无形资产的摊销期限会受到特许经营期的影响，应该在经营方根据特许权允许向使用者行使收费权开始，这一时点可能在建造资产实际投入使用时，或者之后的某个期间。

（3）后续支出的处理

当特许经营资产确认为无形资产时，后续支出要关注其摊销和减值，因此，一般情况下，应当遵循相关会计准则的指引，相关支出直接计入当期损益。发生原因的不同会导致后续支出分为不同的类别：一部分是为了实现正常的设计服务水平而发生的日常性经营维护支出;另一部分是如果协议中存在一些特殊规定的，例如移交前发生的后续支出。因此，它们的会计处理方式也会有所差别。

4. 项目移交阶段

在此阶段，对需要移交的项目资产和自有资产如何进行会计处理，如何保证项目公司移交设施的质量，移交的设施资产的审核标准，诸如此类的众多具体问题都需要在双方最初签订的合同中进行详尽的、准确的描述。但是就目前来说，我国部分PPP项目由于专业技术欠缺或者对项目合同的不重视，合同中的约定都比较粗泛，内容不够详尽，条款不够科学，忽略了项目本身的独特性与实际特点。

二、 我國PPP模式会计核算建议

（一）完善PPP项目范围的界定

并非所有的项目都可定义为PPP项目，这就要求提高对PPP项目的认识。我们应当遵循实质重于形式的原则，要抓住它的“控制”特征，即政府要保留项目设施使用的控制权（具体使用目的，提供服务的价格和服务对象等）和项目实施所有重大剩余权益的控制权（期满后移交）。完善PPP项目的界定，就意味着明确会计核算的使用范围，在此基础上会计工作才能顺利进行，项目建设才能顺利有效地开展。

（二）对政府主体会计核算的建议

在PPP项目中，项目公司对项目设施资产的控制，是基于使用控制，而不是基于所有权上的风险和报酬。如果政府控制或监管项目公司利用项目设施必须提供的服务类型、对象和价格，同时保留了项目设施的所有重大剩余权益，则认为政府对项目设施具有控制权，即使某些情形下项目公司对项目设施具有法律意义上的所有权。此时，政府应当将项目资产确认为一项固定资产。其次，针对目前政府在会计核算中所出现的各类信息没有完整全面地反映出来的不足，需要政府部门增强改革的意识，加快改革的脚步，转变政府职能，积极引入并逐步实现权责发生制，以进一步满足各方对信息质量的不同要求，提高政府部门预算等财务信息的透明度和公开性，重视对社会公众的受托责任。

（三）对项目公司主体会计核算的建议

1. 项目成立阶段

对于项目主体中产权主体的复杂性和多样性导致的会计处理的难点，建议应当清晰合理地划分会计核算的单元。因此，这意味着对以往会计核算的改革是必要的，划分项目公司内部各产权主体，分别作为核算主体进行会计要素的核算并在期末对财务信息进行披露，以最终达到PPP项目的会计目标。

2. 项目建设阶段

首先，应对PPP项目公司的两类资产进行区分处理。对于项目公司拥有的自有资产，其处理方式应当遵循会计准则的相关指引。对于特许经营权资产，其核算方法应该与前者不同。其次，建造阶段完成后，项目设施特许经营权资产按照实质重于形式的原则，将其计入无形资产更具有合理性，同时也提高了在实务操作过程中的可操作性。另外，在项目达到预定可使用状态之前，公司投入的资金即为该项目的资产价值，换言之，在建造期间公司为项目筹资发生的借款费用属于所有投入的一部分。在权责发生制的要求下，费用应当在真正发挥效用的情况下确认，即要符合所谓的配比原则。由此可见，这些借款费用并没有在发生本期发挥作用，通常要在项目完工后很长一段时间才能发挥作用。因此，该部分费用基于特许经营权产生，应在项目资产建造期间进行资本化处理。

3. 项目运营阶段

首先，PPP项目公司在运营期间实现的收入，应当将其计入营业收入，以减少项目公司对收入进行操作的可能性。其次，将PPP项目特许经营权资产确认为无形资产时，如果该资产的未来经济利益主要是通过时间的推移而逐渐消耗的，则采用直线法进行摊销最为合理。同时，要在特许经营期内对其进行摊销。其次，后续支出应按实际发生的用途确认：为了保障设施运营状态的日常维护支出，应当直接记入当期损益;一些特殊的支出由于特许经营期的存在，因此而发生的支出费用虽然在未来期间并不能为项目公司带来经济利益，但这部分价值也应归属于该项目设施资产，否则将违背权责发生制原则及实质重于形式原则。

4. 项目移交阶段

一般来说，PPP项目经营周期长，参与主体多，财务、合同等方面比较复杂，因此需要完善而严谨的法律合约加以保障和规范。对于移交的标准等具体内容应在合同中做出详细具体的说明，项目公司需要把项目设施资产以及一些相关文件，连同资产清单完整地移交给政府等公共部门。按照法律法规的相关规定，做好相关清算工作，尤其要注意其与一般企业破产清算的会计核算区别。

综上所述，目前，我国在对PPP融资模式广泛研究和实践的基础上对其大力推行，旨在最大限度发挥政府和企业各自的优势。然而，我国PPP融资模式的理论和实践应用方面仍存在障碍和困难，亟待克服和完善。就财务会计领域来说，需要借鉴国外先进的PPP应用实践和会计核算方面的理论，总结国内推广的经验和教训，重视PPP融资模式下会计核算的管理工作，加强制度规范和具体操作方面的探索，以促进其在我国的良好发展，最终有益于经济社会的改革和发展。

参考文献：

[1]黄立，王治.PPP融资模式会计核算问题探析[J].财会通讯，2016（13）：64-67.

[2]廖书佳，王怡.PPP模式的会计核算浅析[J].交通财会，2018（1）：41-47.

[3]翟信峰.PPP模式下会计核算问题分析与阐述[J].财会学习，2017（4）：76-77.

作者简介：严涵，浙江财经大学会计学院.