城乡建设用地增减挂钩节余指标现状与金融服务机遇探索

毕玉耕

摘要：随着我国经济发展速度的加快，经济发展与供地紧张矛盾日益加剧，如何通过城乡建设用地增减挂钩，在满足全国土地利用总体规划前提下，优化城乡用地布局，盘活建设用地存量，促进土地节约集约利用，成为摆在各级政府面前的难题。

关键词：增减挂钩 城乡建设用地 金融机构 合作模式

城乡建设用地增减挂钩（简称“增减挂钩”）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标（国土资发【2008】138号）。

一、政策背景

城乡建设用地增减挂钩概念最早于2008年提出，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，制定相关试点管理办法，通过推动宅基地等农村建设用地的流转，解决城镇建设用地不足，改善农民居住环境。山东潍坊、枣庄、青岛等地进行了试点，该模式坚持农村集体土地所有制度，将原有的乡村管理归于社区化管理，即将原来农村散居的居住模式改变为集中居住的社区化模式，在村民自愿的原则下，将自己居住的宅基地转让出来，政府统一组织开垦、整理，除留作社区建设用地，剩余部分通过置换其它农村建设用地换取收益，政府财政给予宅基地流转农民一定份额的安置补贴。这种模式并没有解决农民深层次的生存就业问题，且受限于无相关配套政策，资金安排无法明确，导致推行速度很慢，仅有农发行、农行试点进行信贷支持，因经营主体、销售回款等不明晰，均未形成明显效果。

随着我国经济发展速度的加快，经济发展与供地紧张矛盾日益加剧，如何通过城乡建设用地增减挂钩，在满足全国土地利用总体规划前提下，优化城乡用地布局，盘活建设用地存量，促进土地节约集约利用，成为摆在各级政府面前的难题。

根据十三五规划，到2020年，全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田，加强土地规划管控和用途管制，严格进行永久基本农田划定和保护，严格遵循生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，牢牢守住耕地红线和“生态红线”，建立系统完整的生态文明制度体系。改变农村居民点“多、散、乱”的现状，引导农村居民点集中发展，实现农用地集中连片，有效改善农村耕作条件。美化农村居住环境，改善村容村貌，对存量建设用地布局优化调整，减少新增建设占用耕地资源、有效补充耕地，解决农村生产生活污水及垃圾无序排放等问题。农村资金投入需求巨大，完全依赖政府预算资金解决困难极大，如何解决资金投入，成为破解上述问题的关键。

2014年，随着国家对政府债务的管控力度加大，国家颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出政企债务“切割”的思路之后，要求“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。之后通过50、87、92、23、54号等一系列文件，从政企债务隔离，开明渠堵暗道，清理违规PPP项目，加大资本金穿透审核，设财政承受力10%红线控制，强调金融机构及政府机构同责，建立全方位、穿透式的地方政府债务监管体系。2019年4月，国务院印发《政府投资条例》，明确了政府投资范围，从投资决策、年度计划、项目实施和监督管理四个角度对政府投资行为进行严格规范，强调投资项目在线审批监管平台作用和政府投资项目开工建设不得由施工单位垫资建设等，以往依赖城投公司或施工单位垫资的方式也走不通了。

2015年11月，中共中央、国务院颁发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出2020年全面完成脱贫攻坚任务。如何实现农村贫困人口全部脫贫、农村人居环境改善，国家开始探索用好用活增减挂钩政策。2016年2月，国土资源部发布《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》。2017年4月，国土资源部发布《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》。各省人民政府印发相关配套政策，如广东省《深入推进“三旧”改造工作的实施意见》、山东省《关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》、河南省《关于进一步用好用活国土资源政策全力推进打好打赢脱贫攻坚战的通知》、贵州省《关于用好用活增减挂钩政策积极支持易地扶贫搬迁的实施意见》等，各省结合各自的《土地利用总体规划》（2006—2020年），结合土地综合整治工作实际和国土资源部年度下达的指标情况，整体加快推进增减挂钩工作。

将农村节余出来的建设用地指标，调剂为城市建设用地指标，是解决城市发展用地不足和耕地减少矛盾的一种有效途径。对农村大量闲置的宅基地等农村建设用地进行整理，在符合土地利用总体规划和村庄建设规划的前提下，先整理复垦、后建新使用，推动社会资本有序参与增减挂钩项目建设。通过转让增减挂钩节余指标是弥补财政不平衡、精准扶贫的一种有效手段，即财政实力弱的贫困地区，将闲置的用地指标转让给用地指标紧张、财政实力强的地区，获得现金补充收入，又能进行土地连片整合，充分利用土地资源，积极发展农业产业化，即解决了土地指标供需矛盾，又解决了农村资金投入不足。

各省市积极开展增减挂钩试点实施，创新土地管理机制，围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村土地产权制度、完善农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行积极探索，实现土地从单一的资源管理逐步向资源、资产、资本三位一体的管理方式转变。政府通过政策支持，推动社会资本有序参与增减挂钩项目建设，按照谁投资、谁受益的原则，引导社会资本支持增减挂相关业务。因社会资本方的介入，银行等各金融机构有了介入该类业务的市场机会。银行资本的介入，更积极推动了增减挂钩业务快速开展，终于打破了原仅依赖政府投资运作模式的僵局。

围绕实施乡村振兴战略，国家陆续出台了城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂、田园综合体项目国家政策扶持、美丽乡村建设涉农项目资金整合以及2020年施行的新修订《土地管理法》实行的农村集体建设用地“三权分置”及其与国有建设用地“同权、同价”等政策。综合运用多项政策叠加，尝试将增减挂钩项目中的拆旧区核减政策与田园综合体项目开发中的零星征地政策整合，解决田园综合体项目开发中的建设用地空间不足、用地成本过高等难题;将增减挂钩政策与美丽乡村政策整合，解决增减挂钩安置区公益设施配套资金不足难题;将增减挂钩、田园综合体、美丽乡村政策整合，实现项目区群众生活方式与生产方式同步改变，居住条件与经济条件同步提升的目标。

二、实施过程中仍存在诸多问题：

（一）各地政策缺少规范化实施举措，项目实施缓慢

部分地区在项目实施的过程中，缺失科学规范政策引导和配套措施，导致项目拆旧进展缓慢。在项目、资金整合中，存在市县政府利益、土地和财政等部门利益的博弈，各行其道、相互掣肘，影响项目整体实施进度。此外，在项目实施中，部分地区基层负责人认识不足，不愿作为和不敢作为，拆旧复垦的积极性不高，导致拆旧工作进展缓慢。还存在诸多其他障碍，如涉及农户拆迁、拆迁户安置、土地整理升级改造、农田基础设施配套等各种措施配套不能及时跟进实施。增减挂钩业务应与农村土地流转、国土综合整治三项政策配合，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策红利。

（二）公众参与度不足，信息公开度不够

部分地方在增减挂钩项目实施过程中，补偿信息不够公开透明、信息传递渠道不畅，加剧了拆旧区农民对其权益保障的担忧，也造成公众参与度不足。农民没有充分的参与权与知情权，对项目实施缺乏热情，各项工作开展难度极大。为提高公众参与积极性，应将公众参与贯穿从选址现场勘测、实施规划编制到拆迁补偿安置等各环节，加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论监督。

（三）指标增值收益分配不合理

在节余土地指标流转收益分配上，农民的相关权益并未充分体现，应根据增值来源公平分配，提高土地增值收益在农民收益中的比重。项目实施过程中缺乏系统的补偿标准、旧村拆迁和新型社区、公共基础设施建设和失地农民的安置方案，产生的节余耕地利益未明确、无相应后续管控监督措施，被拆迁农户应得利益得不到充分保障。对拆旧区农民安置，应结合区域条件，因地制宜，在尊重习惯、保障居住的基础上，实施多元化的安置方式。目前采取的增减挂钩收益多采取一次性返还到增减挂钩项目区，对农村未来的发展缺乏足够的资金支持，不利于后续农村地区的产业培育和长远发展。

（四）跨区域指标交易受限，交易流转平台不畅通

增减挂钩节余指标运行相对封闭，跨省、市、县（区）交易指标受限，且节余指标流转在大部分省份尚未做到完全市场化，导致急需建设用地指标的区域由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力，地区差异导致的市场供需平衡不能满足。国家鼓励商业、住宅等经营性用地尽量使用增减挂钩指标，各地在安排建设项目时探索增减挂钩指标与年度计划指标的配比使用。实行流转协商定价，考虑到增减挂钩指标的成本和增值收益，政府应拟定市、县域内增减挂钩指标流转指导价格，流转双方根据指导价格协商确定指标流转，避免价格过低或过高影响流转市场行情。

（五）实施方案及管理体制尚需完善

按照目前各地政策规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严格限制，由于实施方案预案需在项目具体实施前制定，而项目真正实施过程又往往与上报的实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，各级政府不愿推行，项目实施管理体制尚待完善。建议实施方案批准后在实施期限内，可根据实际情况允许调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定具体项目名称，增强挂钩项目实施方案的灵活性与可操作性;设立增减挂钩台账，用地后直接核减相关指标，增加挂钩实施方案的可操作性与灵活性。

（六）增减挂业务开展限制条件较多

因受所处地区自然条件、经济发展水平、实施成本、指标市场需求变化等多种因素影响，能够符合实施条件的地区有限。如在一些农业用地碎化、交通不便、矿区治理地区，不适用大规模机械耕作的地区较難实施。

（七）加强政策考核，完善监测管控

目前，部分地方政府对增减挂钩业务认识不足，重视程度不够，缺乏相关奖惩机制和后续质量监测监控体系。建议将耕地数量、质量建设及管理与验收评定工作纳入政府年度考核体系。新增耕地需及时上图并完成变更，建立耕地数量、质量水平动态监测点，以图斑为单元重点加强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不减少、质量不降低，逐渐完善省、市、县三级耕地数量与质量监测网络体系。

三、增减挂钩与土地一级整理的异同

增减挂钩业务项目运作的流程与土地一级整理相似度极高，均要涉及居民安置、拆迁、土地整理、耕地管网配套等，因国家已叫停土地储备贷款，各家银行金融机构均将其与土地储备贷款列入禁止范围，由此大部分银行金融机构对该类业务存在政策认识不明晰，且因各地政策存在一定差异，除少数几家银行在部分地区开展相关业务外，大部分银行未开展类似业务，这在一定程度上减缓了增减挂钩业务的快速推进。通过对国家十余年的相关政策梳理研究，二者存在适用政策不同、实施单位主体不同、资金来源不同、实物土地与指标分离等诸多不同。现将其存在的主要不同点阐述如下，希望能够对各金融机构开展增减挂钩业务提供帮助：

（一）土地储备贷款

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。根据2018年1月新修订的《土地储备管理办法》要求，坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。储备土地的前期开发应按照地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的"通平"要求。该类前期开发依托于实物土地进行，为土地使用权收储前的必要工作，依据政策为国家土地储备管理办法等法律法规，实施主体为土地储备机构。该类资金属于政府预算资金，若银行介入均属于政府债务性质。

（二）增减挂贷款业务

增减挂钩业务目前处于探索和创新阶段，由于对增减挂钩节余指标需求和区位环境的不同，各省、市对土地增减挂钩的制度存在较大差异，主要依据国家、国土资源等部门出台的一系列增减挂钩政策制度、各省出台的相关配套实施办法，实施主体一般为省、市、县级国有企业（或城投企业）或社会资本方，资金来源主要依赖企业营运资金和银行信贷资金，形成的土地节余指标可以在一定范围内实现市场化交易，省内、市级范围交易均通过省级流转平台市场化交易，收益按照各方签订的合同、协议或实施方案进行分配，属于特殊经营权范畴的商品交易，银行对该类业务的信贷资金属于法人客户贷款，不属于政府债务范畴。

需要特别注意的是，按照目前指标流转范围可分为：指标跨省域调剂、指标省内跨地市调剂、指标地市内跨县区调剂、项目所在县区政府自用等流转模式。根据2018年3月国务院办公厅颁布的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》规定，“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，该类指标涉及资金纳入省级财政向中央财政的一般公共预算收入和转移性支出，属于预算资金收支，因可能涉及增加政府债务，银行不能介入该类指标信贷业务。项目所在区县政府自用指标的，因实施主体与指标需求主体均受同一区县政府控制，指标需求方往往以获得实物土地使用权为目标，实际操作中较难防范信贷资金流向实物土地前期整理，涉嫌违规增加政府债务，资金监控难度的增加，也对介入该类业务的银行金融机构贷后管理提出很高的要求，该类业务银行或其他金融机构需审慎介入。

四、增减挂钩合作模式探索

根据增减挂节余指标流转模式不同，金融机构可介入模式主要分四种。

（一）政府授权模式（指标回款可封闭监管）

政府授权模式主要依靠政府授权国有企业作为节余指标的运营主体，负责运作节余指标的产生和流转。此种模式运作的前提为各省出台的相关制度，未明确指标收益为财政预算收入。指标流转采用市场化运作模式，如山东省、河南省、贵州省等。增减挂指标的实施主体往往为省、市、县级国有企业（或城投企业），通过指标产生流转收益偿还用于产生指标的成本投入，该类业务应属于特许经营权业务，因增减挂指标的市场稀缺性和地区经济发展差异，该类业务自身产生的盈利空间较大，最终能够对当地经济发展形成有效支持。

金融机构在介入该类业务时，建议参照项目贷款方式管理，各地因拆迁补偿标准、项目所在地施工条件、地质地貌、安置方式存在差异，项目成本存在较大差异。应着重落实项目区实施方案是否获得省、市自然资源厅或其他有权审批部门批复、签订项目开发合作协议、项目区具体实施方案的资金使用计划、建筑施工进度计划、拆迁补偿计划、项目总投资是否合理等。应做好区域市场调查，掌握节余指标市场需求、交易价格、流转周期、目标市场土地交易规模和价格等情况。因该类业务具体实施涉及市、区县、乡镇、村四级政府机构，涉及自然资源、环保、规划、住建、农业等多个政府部门，离开政府支持，完全依赖社会出资方根本无法完成，该类业务一般以政府独资或控股国有企业为经营主体。拆迁安置涉及广大农民的切身利益，一般推行中均采取先建新、再拆旧方式，货币与实物安置相结合等方式，时间要求一般在3年内完成，从手续准备到真正实施往往间隔时间较长，银行信贷资金投入时主要为拆迁补偿和新区安置、土地复垦等。而指标完成、初验、验收、入库、交易均在政府自然资源系统内进行，需密切关注指标的交易和销售回款，银行需建立与当地政府主管部门较密切联系，或当地政府通过文件形式配合指标监控。如山东菏泽金地模式、重庆“地票制”等。

（二）政府信用类模式（PPP模式和政府采购、政府购买服务方式）

采用PPP模式，应在符合国家及监管部门相关合规性要求的前提下，采用政府和社会资本合作，社会资本与增减挂钩项目融合，除解决资金难题外，还将新型社区规划设计、工程施工等交给专业企业实施。这种方式将政府从资金筹措和工程建设中解脱出来，专心搞好土地利用规划、项目监督监管和群众工作。待项目完成后，产生的掛钩指标按照合作协议约定的比例由政府和企业分配使用，鼓励合作双方在符合法律规定条件下，探索对新社区建设开发、流转复垦土地发展农业规模经营等收益作为合作收益的有效补充，扩大收益合作空间。也可在尊重农民意愿的前提下，以文化广场、街道冠名等方式，引导社会团体和工商资本参与相关挂钩项目建设。PPP模式一般适用于价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，而且普遍存在运营期管理，增减挂钩项目以节约指标交易为主要收入来源，无后续运营期管理，周期较短，但目前市场化尚不充分，不太适用于PPP模式。另外，PPP模式融资还要求社会出资方须有较强的资金实力和融资能力，以及较强的社会责任感，项目推行过程中不可预见的风险较大，各方利益协调难度大，政府注重长期效应和项目区的产业培育，而社会出资方往往注重短期效应。采取PPP模式需对社会出资方资金实力进行有效评估，防止资金中断引起增减挂钩项目烂尾，要与县、乡（镇）政府签订项目实施协议并明确政府主导地位，避免因政府换届等因素影响增减挂钩项目实施进程。

政府采购或政府购买服务模式，因涉及财政预算资金支出，受限于政府预算资金管控，增减挂钩项目涉及农村拆迁安置、土地复垦、指标交易多个环节，目前尚无规范的政府采购、政府购买服务类型匹配，除个别省份（云南省）外，各级政府采取该方式的积极性不高。

（三）探索组建多方参与基金融资模式

该做法是指政府注册资金成立国有控股公司，搭建增减挂钩融资平台，引入金融资本和社会资本，通过“先存地、后变现”的方式运作。项目完成后，通过流转节余指标回笼资金。组建融资平台的优势在于吸引社会资本参与、解决资金筹措难问题的同时，又有了政府的参与和担保。这种模式比较安全、风险较小、便于操作，但受当前国家的政策限制较大。该模式有利于整合涉农建设资金，建立增减挂钩引导基金，在增减挂钩项目实施过程中，按照“渠道明晰、用途锁定、集中投入、统筹使用、各记其功”的原则，以增减挂钩土地增值收益为主，将县级行政区域内涉及农村新型社区建设的基础设施、公益设施及农业农村、社会事业等方面的财政资金进行整合。市、县级政府是增减挂钩项目的实施主体，可探索按照政府引导、市场运作的原则，建立市、县增减挂钩项目政府引导基金。实行基金市场化运作、滚动发展、封闭运行，逐渐形成“市县联合”投融资机制，破解资金瓶颈，推动增减挂钩业务开展。该种方式涉及各级政府预算资金，因国家为限制地方债务，对融资平台限制较多，主体选择难度大，且项目运作初期，往往自身缺少相应现金流，外部融资难度很大，该方式推行效果较差。部分省份开展探索统筹管理各种涉农基金，如山东省出台了《推动山东省级涉农资金统筹整合实施意见》等，单独实施难度较大。

（四）城市更新模式

“城市更新”概念最早于1958年在荷兰提出，我国最早于2009年10月由深圳市提出，并颁布全国首部城市更新办法，指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有城市的基础设施、公共服务设施亟需完善，环境恶劣或者存在重大安全隐患，现有土地用途、建筑物适用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施等特定情形下的区域，根据城市规划和办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。确定了政府引导、市场运作的原则，市场主体由原权利人自行实施、市场主体单独实施或者二者联合实施的方式。更新模式分为拆除重建、综合整治、功能改变、旧工业区综合整治、旧工业区符合更新模式。经过10余年实践运行，该模式趋于成熟，通过盘活低效存量建设用地，实现在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢，节余指标单独作用并不明显。该种方式对经济发达的城市适用性较好，有利于提升中心城市核心竞争力。

参考文献：

[1]戴琼瑶，张启文.共享发展：城市建设用地增减挂钩与精准扶贫.甘肃社会科学，2018（03）.

[2]苏正国.广西：多种模式落实增减挂钩.中国土地，2018（02）.

[3]董玛力，陈田，王丽艳.西方城市更新发展历程和政策演变[J].人文地理，2009.5（109）.

作者单位：恒丰银行股份有限公司济南分行