基于“三位一体”新型合作体系下农合联农民合作基金有效运行路径分析

黄丽萍

“三位一体”新型合作体系最初来源于2006年习近平同志在浙江提出的积极发展以供销社联合社、有条件农民合作社、合作社联合社、涉农产业协会等为载体的生产、供销、信用相结合的深化供销社综合改革构想。2014年以来，浙江省委、省政府不断创新农村经济组织形式，到2016年率先全国自下而上全面构建了省市县乡四级农合联体系。构建农合联组织体系，从“小农户”到“大农合”，把农民专业合作、供销合作、信用合作三类组织有机融合形成农民合作经济组织联合会，简称“农合联”，提供生产、供销和信用服务。在这个过程中，农合联农民合作基金应运而生，与政府导向的产业基金相比较，农合联基金的产生与运行模式都有其特殊性，本文将结合浙江湖州南浔区农合联基金（下文简称南浔合作基金）实际运行效果对这一问题展开阐述。

一、农合联农民合作基金运行模式分析

农民合作基金是由农合联设立，政府提供资金补助，具有公益性与经营性的专项资金，通过财政扶持资金与农民合作经济组织筹措资金相结合，实现政府支农政策导向与市场化运作的有机结合，引导政府外金融机构、合作经济组织加大资金投入，带动社会资本的参与度。该基金主要由三部分来源，分别是农合联会员的入会费、农合联（含供销社）资产经营公司按不少于20%的年度资产收益注入、政府提供的引导资金。据统计，目前，浙江市县两级农合联均建立了农民合作基金，总规模20亿元，7个市、48个县级农合联单独组建了资产经营公司，推进农民合作基金的实质性运作。

（一）形成了 “决策-管理-运营”三级组织形式

农合联农民合作基金本质上是一种地方政府引导基金，地方政府或相关管理部门会成立基金管理委员会（或投资决策委员会）作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与基金的日常运作。管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，负责合作基金日常管理、投资项目选择及运作。南浔合作基金成立于2016年11月，由政府提供5000万元资金补助作为起步资金，设立了“决策-管理-运营”三层组织构架模式。成立合作基金管理委员会为决策机构，农合联理事长任管委会主任，负责基金的资金筹集，会员的进入、增资、财政资金退出方案，审批为农服务支出项目实施方案，建立农村合作金融机制等。日常管理机构为管委会办公室，负责落实基金发展决策的执行与管理。运营机构则由基金公司或农合联资产经营公司代管，基金运营公司根据管委会委托，负责收集和汇总投资合作意向并进行筛选后提出项目投资计划，按照审议的基金投资计划，开展对拟投资合作项目尽职调查、组织专家组评审，入股谈判，拟定章程或合伙协议，投后管理基金退出等专业化运作。

通过三层组织形式，合作基金管理可全过程实现决策、管理、运营三分离。基金管委会负责决策，基金管理办公室负责决策的执行与管理，基金运营公司负责项目的运营实施。

（二）合作基金经营方式

合作基金可用作经营用途，由基金运营公司或资产经营公司负责投资项目的具体实施。目前来说，合作基金项目投资方式主要有阶段参股、融资担保及投资保障、风险补助等。

1.参股投资项目方式。这是农合联农民合作基金的主要运作模式，由合作基金向同级农民合作经济组织进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持投资现代农业发展、农业产业链打造、农副产品加工与销售等涉农产业发展和服务功能建设方面的项目。在该模式下，除投资建立农合联资产经营公司外，合作基金直接投资单个合作项目原则上不超过基金规模的10%，不做第一大股东。2018年，南浔合作基金出资了4000万元以股权投资的形式，与当地供销社和经济薄弱村经济建设公司共同投资组建现代农业投资发展有限公司，重点参与了当地“跑道鱼”“红美人”等重点产业示范区的种养设施投入以及现代农业示范区等项目建设。参股投资的目的不是控制整个项目的运作，主要實现引导资本的作用，因此在投资合作方案中要确定基金的退出期限、退出条件和退出方式，退出方式包括股权转让退出、股东回购退出、清算退出等。

2.融资担保及投资保障方式。农合联的组建需要解决农业组织及个人发展规模小、经营实力弱的问题，合作基金的成立则需要解决农合联成员资金问题。政府性农业融资担保是解决农村经济主体资金问题很重要的一种普惠金融模式，以新型农业经营主体、农户等资金需求主体为主要服务对象，解决信息缺失、信用不足、抵押品缺乏等问题。合作基金以政府出资为保障，以弥补市场不足，可以为出资人特别是银行分散资金风险，引导更多金融资金流入农业领域，提高农业金融活性。融资担保及投资保障的运行模式通常由当地政府牵头，农民合作基金与地方银行达成战略性合作协议，针对当地重点发展的特色农业产业园、农业产品、农业技术等量身定做创新性涉农金融产品，发挥农合联成员间互助担保优势，可以将贷款数量多、贷款额度小的农民个体借款需求汇总起来，有效化简借款手续，减少不必要的交易成本。以南浔合作基金与南浔银行合作发起的“两美”农合贷为例，2018年，南浔区财政安排专项资金5000万元设立农民合作基金，将基金中的1000万元作为合作金融的专项保证金存入南浔银行，按1：8的比例放大，为农合联会员量身定做放款迅速、享受基准利率的金融产品 “两美”农合贷，授信8个亿，担保66笔，合计发放贷款3842万元。

3.合作金融风险补偿方式。农合联合作基金与保险公司合作对涉农项目投资开展涉农金融风险补偿方式。保险公司对农业融资担保机构收取一定的保险费用，然后帮助农业融资担保机构承担部分违约代偿风险。一方面可以借助保险公司雄厚的资金，减轻农业融资担保机构在违约时面对高额的代偿风险压力，提高涉农金融风险合作模式的抗风险能力;另一方面，利用保险公司擅长的定损、追偿能力，对农业融资担保机构面对违约后续管理有较大帮助。南浔合作基金引入中国人保担保金融模式，以农合联的名义与合作厂方达成统购协议，以让利的形式建立“固定风险资金池”，如发生担保代偿由风险资金池支付，若无风险则按照“4：2：4”的比例分别返利至养殖户、村集体和下一年的风险基金池中。

二、农合联农民合作基金运行过程中存在的问题

（一）政府外资金参与积极性偏弱

农合联农民合作基金的资金来源有政府投入原始资金，会员单位以会费形式投入资金，基金运营管理公司实现的年度收益的资金等，以政府引导的涉农政策性基金需要吸引更多资金投入合作基金作为地方政府培育特色农业产业的重要方式，成立的目的是通过杠杆效应放大财政资金来增加资金的供给，充分发挥政府作用引导更多的资金投资到农业领域，起到示范效应和乘数效应，有效的补充该领域的资金缺乏。但是，由已运行的合作基金开展效果分析，资金的来源主要还是以政府出资为主，其他资金投入的吸引力不足，以银行资金为例。大部分商业银行都是公司制企业，以盈利为目的，只有少部分政策性银行以服务国家政策为目标，涉农政策银行以及金融业务则更为稀少。以南浔基金“两美”农合贷为例，该模式建立了风险共担机制，南浔区农合联和南浔银行在做好尽职调查、规范操作的同时，进行风险共担、依规清偿，贷款风险由双方各承担50%，经营主体管理不善等原因导致贷款难以偿还，不足部分由双方五五分摊清偿。与商业银行的普通贷款业务相比，类似于“两美”农合贷业务这样的农业贷款属于政策性金融业务，其贷款利率本身就偏低，而且贷款主体因为缺乏有效的抵押物，导致如果贷款一旦出现违约情况，借款方一般都会蒙受较大的损失。部分银行在面对这种高风险、低利率回报的涉农贷款业务时，很难保持足够的积极主动性来开展农业贷款业务，通常由当地银行由于政策性需要而承担此类贷款业务。

（二）合作基金运作与管理存在不规范现象

农合联的成立时间尚且短暂，农民合作基金作为农合联资金运行的载体是浙江探索农村合作金融服务的新模式，在制度建设上还不够完善，主要体现在合作基金的投资方向不明晰，合作基金在用于经营性投资时，要符合国家、省、市、县农业农村发展政策及相关规划和国家扶持发展方向，投资现代农业发展、农业产业链打造、农副产品加工与销售方面的项目，实现合作基金的保值增值。明确不能从事非涉农项目投资，承担无限连带责任的对外投资，以合作基金名义为企业或个人提供担保、抵押，以及从事股票、期货及其他金融衍生品等业务。造成资金流向不明确的主要原因在于项目投资决策过程中存在不规范现象，没有按照项目征集、项目审核、初步调查、项目立项、尽职调查、专家组评审、管委会批准等规范程序进行。

制定出的合作基金管理办法并未执行到位，合作基金运行过程中没有执行定期报告制度。按规定，每季度结束后15日内，基金运营公司应及时报送合作基金的投资运作、项目发展、股本变化、资金使用等情况，会计年度结束后的4个月内，基金运营公司须提交合作基金年度工作报告。合作基金投资运作过程中突发重大或特殊事件，基金运营公司应及时向管委会办公室报告，管委会办公室及时上报管委会。

合作基金管委会对合作基金的运作未进行有效的监督。每年年终，管委会办公室应组织会计师事务所对基金运营公司运营情况和资金使用情况进行年度审计。对基金目标、效果及其资产情况进行考核评价，并将考核结果向管委会报告。根据绩效考核情况，经基金运营公司申请、管委会办公室审核，并报管委会批准，给予基金运营公司一定比例的业绩奖励或扣减管理费用。

（三）农合联资产经营公司盈利能力偏弱

合作基金能让农合联会员分享农业产品增值带来的利润，成立资产经营公司则能更好的开展项目投资活动，其主要职能还是为农服务。成立了农合联的地方基本上都建立了自己的资产经营公司，但资产经营公司不具备现代企业的特点，自负盈亏能力不足。资产经营公司在实际运营过程中无法脱离供销社以及基层政府部门独立运营，所有权与经营权的分离不明显，不利于资产经营公司管理制度建立。资产经营公司经营理念转变程度不到位，对于合作基金资产保值增值的职能不明显，造成项目投资过程中存在不规范现象。

三、提升农民合作基金有效运行的建议

（一）建立基金报告制度，明确退出机制

规范的管理可以树立合作基金的社会公信力，吸引农村合作资本的加入。“三位一体”新型合作体系下产生的农民合作基金是农合联的有效组成部分，作为农合联绩效考核一部分有一定的分值，但是作为一个独立运作的基金，应该按照规范的政府投资类基金进行全过程绩效考核与管理，建立合作基金报告制度。以供销社为主的相关政府部门做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，开展绩效监控，每年末基金实施绩效自评。受托管理合作基金的运营公司或资产经营公司应定期提供基金总体情况报告，向供销社、相关政府部门及其他出资人报告基金运行情况，包括政策引导效果、出资变动、基金投资回报和管理费用等。

在合作基金设立时，要明确存续期限和提前终止条款，并设置明确的量化指标，在符合约定退出条件时，及时退出。当合作基金投资参股的企业发生清算时，按照法律程序清偿债权人的债权后，按照事先约定，股东共有的剩余财产首先清偿合作基金。当合作基金投资的项目偏离目标或者有违规现象时，供销社及相关政府部门应及时纠正，违规现象严重的可中止出资或收回资金。基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，也可择机退出。

（二）规范项目投资流程，加强资产经营公司盈利能力

作为农合联的基础制度，合作基金会设立资产经营公司进项项目投资的运作，或者合作基金直接投资单个合作项目原则上不超过基金规模的10%，不做第一大股东。资产经营公司实现合作基金保值增值功能，选择稳健并且有发展潜力的农业项目进行投资。投资决策过程需要规范，通过项目征集、项目审核、初步调查、项目立项、尽职调查、专家组评审、管委会批准等程序，对项目的投资规模、投资模式、投资期限、投资金额、收益分配、退出方案等内容公开说明，并附送专家组评审意见报送管委会办公室。在这过程中，资产经营公司是关键的桥梁，要加快引入专业化经营管理团队，培养具有农业生产技术、农民农业生产经营管理能力的人才，保证在项目选择上，注重项目产品的增值潜力，又是现代农业发展、农业产业链打造、农副产品加工与销售的项目，这些都建立在一支专业的管理团队上，资产经营公司要不断提升盈利能力，将资金用在发展农业产业集团化、品牌化上。

（三）推行“合作基金+信用+风险补偿”模式

合作基金运行模式虽然属于政府引导基金范畴，其政策属性明显，借助农合联的集结优势，依托政府信用来为农业主体解决融资困境。在融资过程中，运用创新普惠金融模式来进行风险分担，分摊金融机构的违约风险。但本质上，合作基金的运行模式并没有降低农业贷款融资的风险，只是对风险进行了分散和转移。一旦出现较高的违约率和违约损失不但影响农合联会员利益，甚至会影响政府财政、银行等借款方利益，从而影响整个合作模式的健康运作。合作基金在运行管理中建立全面的风险管理体系，预防可能风险的发生。加快进行农合联会员信用审核及风险评估，一方面借助银行在信用审核、风险评估以及违约追偿等的专业优势，通过银行的协助有效降低合作基金担保风险，另一方面借助金融科技发展技术，建立起农合联会员信用信息库，运用大数据挖掘分析技术对风险进行全方位预判，把握好风险判断的标准，及时发现风险隐患以降低实际风险发生的概率。借助保险公司的雄厚资金优势以及违约代偿风险的承担能力开发多元化的农业保险产品，保险公司帮助农合联成员提供动产和不动产抵押贷款及担保，合作基金为无法通过其他手段获得贷款的借款人提供借款或担保，对涉农项目的融资担保增强抗风险能力。通过构建农合联农民合作基金、银行、保险公司三方共建“合作基金+信用+风险补偿”的模式，发挥农民专业合作、供销合作、信用合作三类组织有机融合的优势，推进农业现代化发展。

基金项目：浙江省供销社2018年度科学研究项目。项目名称：“三位一体”新型合作体系下农合联农民合作基金运行模式研究——以浙江省为例;项目编号：18SS02。

作者单位：浙江经贸职业技術学院