促进西藏县域经济发展的财税政策研究

摘 要：多年来在西部大开发战略和全国人民的支援下，西藏县域经济发展取得了长足的进步，产业结构持续优化，基础设施不断改善，居民收入稳定增长，但与全国平均水平相比还存在较大差距。研究发现西藏县域经济发展滞后的原因分为地域与文化的、历史与现实的。建议政府进一步完善财政政策，加大财力下沉力度，改革财政资金投入方式，健全财税制度，支持产业转型升级，发展农牧民成为县域经济发展的主力军，助推县域经济高质量发展。

关键词：县域经济 特色发展 财政支持 西藏

郡县治则天下安，这一古训充分说明了县域经济在治国安邦中具有举足轻重的战略地位。县域经济在西藏国民经济中占有特殊重要的地位，未来其重要性不仅不会减弱，而且还会增强。加快县域经济发展，是富民强县之基。国内外研究以均表明县域发展由于所处的历史、文化和地理环境不同，所拥有的资源禀赋和经济基础也不同，并没有可直接复制的完美模式，因此既要借鉴成功经验，又要创新发展路径更要发挥自身区位和特色优势，因地制宜，充分运用财税政策，增强县域经济发展活力，对保障社会民生、建设全面小康（金杰，2005）、实现治边稳藏都具有特殊重要意义。

一、西藏县域经济发展的现状

西藏地处祖国西南边陲，由于自然条件和历史原因，西藏县域经济发展滞后于其他省市，多年来在西部大开发战略和全国人民的支援下，通过调整经济结构和改善民生，县域经济发展驶入快速发展的轨道，取得了长足的进步，縣域经济发展现状呈现以下几个特征。

（一）产业结构持续优化，基础设施不断改善

随着经济活力的持续增强和财政体制改革的不断深化，西藏县域经济得到了较快发展，调整产业结构的步伐加快，由过去的“一三二”到“三二一”格局（陈德荣等，2012），呈现出较强的梯度特征。2019年西藏地区生产总值第一、二、三产业增加值所占比重分别为8.2%、37.4%、54.4%，财政收入同时也实现了较大幅度增长。与此同时，西藏的基础设施条件也不断改善。对西藏这样偏远欠发达的少数民族地区，一直以来落后的基础设施始终是制约县域经济发展的“瓶颈”。为打破瓶颈，国家已累计投入1万多亿元，共实施了800多个重点建设项目，交通、能源、水利、通信等基础设施得到了较好改善，为县域经济发展注入了强劲动力。

（二）居民收入稳定增长，生态环境较好发展

西藏坚持实施积极的就业政策，加强就业和社会保障，加快农牧民转移就业，居民的收入水平增长非常快，多年保持两位数增长。2019年西藏居民人均可支配收入为19501元，比上年增长12.8%。其中，城镇居民人均可支配收入37410元，增长10.7%;农村居民人均可支配收入12951元，增长13.1%。2019年西藏所有县（区）全部实现脱贫摘帽，城乡收入差距进一步缩小。从收入的来源来看，西藏城乡居民收入中很大一部分来源于转移性收入。得益于各级政府的重视，西藏的生态环境也越来越好。近年来西藏政府坚持贯彻新发展理念，建设美丽新西藏，通过实施草原生态保护补助奖励机制，加大对农牧区环境保护建设的投入力度，草原生态环境不断改善，生物多样性和生态系统总体保持稳定，保障了西藏是中国生态环境质量最好的地区之一。

二、西藏县域经济发展中存在的问题

（一）县域经济发展较为落后

由于所处的历史、文化和地理位置不同，一直以来西藏县域经济基础差、底子薄，受传统粗放式农牧业发展模式，第二、第三产业低水平发展的经济结构制约，产业结构单一，以及基础设施和公共服务短板较多。近年来在县域经济发展方面进行了积极探索，取得了一定成效。但县域经济总量依然偏低，产业结构仍不尽合理，自身特色不明显和主导产业不突出，城镇化发展速度慢，整体竞争力较弱等问题仍较突出，相比全国平均水平更是存在较大差距，县级财政基础薄弱的现状并未改变。

（二）县域经济发展不平衡

西藏县域面积占比近九成、常住人口占比超七成、经济总量占比超六成，县域经济总量在全区经济结构中有着举足轻重的地位。与经济发展水平分布情况一样，因资源禀赋优势不同，县域经济发展不平衡的问题较为突出，尤其是资源禀赋、新兴产业、新型业态培育不足、城乡差距较大、传统产业转型升级乏力、引进项目难、吸引人才难、产业集群发展不突出不充分，亩均产出不高、体制机制不活、创新驱动不足，生态环保压力大等诸多问题。

（三）县级财政仍属于典型的“吃饭型”财政

西藏县域经济发展具有一定的区域优势，同时存在着很多制约因素和发展难题。市场发育程度低，目前开征税种少，税源缺乏，财源基础薄弱，加上维护稳定等特殊支出，西藏经济发展的特殊性和困难性使得县域经济发展较为落后。2019年全区实现税收收入157.52亿元，同期的公共预算支出却达到了2180.88亿元，西藏财政自给率在全国排名最低，平均90%以上的财力保障只能依赖上级补助。近年来由于错综复杂的国内外经济形势，县级财政收入增长缓慢，现有财力首先用于保证单位工资的运转，当法定的支出需求大于财力供给时，财政支出出现缺口，预算编制难以做到面面兼顾。

（四）县域经济受到体制性约束

受特殊的历史、自然、地理等原因的影响，西藏县域经济结构单一，发展相对滞后，中央政府承担了较多的支出责任，目前的行政管理体制在一定程度上制约了市县两级财政体制改革的推进，使得县域经济发展受到许多体制性约束。西藏绝大部分投资、建设资源均来自中央和内地的转移支付和援助，受信息不对称和复杂性的影响，这在很大程度上仍是取决于上级政府的主观性偏好，不一定符合地方实际需求，以及对项目的成本与效益分析还很不完善，造成的后果就是急需转移支付的民生项目往往不能得到相应的支持，影响了地方积极性，使得地方从这些领域退出。此外政府并未传统路径依赖，存在缺位、越位的问题，尤其是公共服务和社会管理职能较弱，服务企业自觉性、主动性、专业性不够，县域营商环境有待改善。

三、西藏县域经济发展滞后的原因

通过多年的发展，西藏基础设施日臻完善，经济总量大幅提升，县域经济快速发展，成果显著，但与全国平均水平相比还存在较大差距。西藏县域经济发展滞后的原因是多方面的，相比全国其他省市区更为错综复杂（（丁业现等，2006）），大致分为地域与文化的、历史与现实的原因。

（一）地域与文化

西藏属于高海拔地区、沿边境地区、高山峡谷地区，现有74个县（区），经济发展主要是以县为单位进行辐射（张筱风，2005），可划分为农业县、牧业县、半农半牧业县、边贸县等区域经济类型。特殊的地理位置和恶劣的气候条件使得西藏地广人稀，灾害频发，农牧民生产经营方式落后，信息闭塞，大多从事小规模生产，畜牧业结构不合理，致使农牧产品大多数是自给自足的，无法适应县域经济的发展。部分农牧民市场意识淡薄，“等、靠、要”思想由来已久，自我发展动力不足，已成为县域经济发展最大的“拦路虎”。

（二）历史与现实

通过制度改革与创新，西藏从过去封闭的封建农奴制社会跨入了现代的社会主义社会，经济发展虽然取得了长足进步。但发展基础差、底子薄，市场体系发育并不完全。作为全国经济社会发展滞后地区，公共设施和公共服务的可及性较差，受“最后一公里”的限制作用较普遍，使得物流、信息流成本较高，县域经济的发展面临着许多困难和问题。西藏人口密度低，环境建设滞后，产业化水平不高，都成为制约县域经济发展的种种不利因素。此外由于资金、技术、人才匮乏，使得经济的发展环境和条件极为有限，难以支撑和带动县域经济的发展，使得西藏县域经济与全国县域经济发展平均水平相比差距较大。西藏实现小康最大的短板在农牧区，加上贫困、民生、交通基础设施建设、公共服务欠缺问题等交织在一起，使得西藏的“特殊性”现象比内地甚至其他民族地区显得更加复杂。

四、促进县域经济发展的财税措施

（一）完善财政体制机制，加大财力下沉力度

统筹西藏特殊区情、区域平衡、地方财政承受能力和相关民生政策等因素，推进自治区与市县财政事权和支出责任划分改革，健全财力与事权相匹配的体系，合理适度调整各级政府事权范围，进一步理顺各级政府间的财政关系，推进中央与西藏财政关系的制度化、规范化、法治化。同时要加大财力下沉力度，提高一般转移支付规模和比例，建立一般性转移支付增长机制，充分发挥财政资金的引导推动作用，提高转移支付资金的效率。增加财力性激励补助（肖东海，韦瑞智，2016），针对不同地区、不同县域资源禀赋差异形成的超额收入，通过提高区、地（市）收入分享比例予以适当调节。规范专项转移支付项目，科学定期评估和退出机制，避免专项转移支付部门化或随意化，提升转移支付资金的使用效率。

（二）健全县级基本财力保障机制，改革财政资金投入方式

推动形成财政产业专项投入与税收贡献、带动发展和创业就业等挂钩的新机制，建立税收收入增长与均衡性转移支付协调机制，提高县级财政支持经济建设能力，确保县级财政稳定运行。结合县级财政实际状况，出台积极的财政政策，发挥税收支持西藏经济社会发展、经济结构调整、改善民生、推动就业创业的积极作用，从而壮大县级财政实力，进而推进县域经济的长足发展，不断形成良性循环发展机制。与此同时，进一步改革财政资金投入方式。

要保证财政支出的规模和结构更加合理，盘活各领域财政存量资金，确立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度体系，提升财政支出的科学和效益，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的效果。健全预算绩效管理制度，强化绩效理念，防范化解债务风险，建议绩效目标由资金使用部门制定，使预算编制更科学反映区、地两级的实际情况，创新評估评价方法，提高财政资金使用效益和受益感。

（三）安排专项资金支持产业转型升级

产业是发展县域经济的重要支撑，当前正是西藏加快县域经济发展的重要时期，围绕特色产业和培育产业集群，发挥财税政策对产业发展的支持力度，因地制宜，形成县域经济特色，走出具有当地特色的县域经济发展之路。公共财政要向“三农”倾斜，提升西部大开发政策指引和涉税宣传，健全专项扶贫攻坚税收优惠政策，完善促进乡村振兴战略的财税优惠政策，发挥税收优惠政策的调节和导向作用，坚持绿色发展，推动农牧业产业化和规模化，加快一二三产业融合高质量发展。

（四）扶持重点群体创业就业享受的税收优惠政策

坚持就业优先和人才强县战略，优先发展教育事业，支持农牧民技能培训和小微企业成长，提供更多技术、人才的支持。推进职业教育，规范整合高校就业补贴资金，完善大学生就业服务体系。通过专项转移支付，给予服务业、民族产业和劳动密集型企业在财税等方面的就业专项资金扶持，特别是面向边远贫困地区和符合重点群体创业就业倾斜。加大农牧民培训补助、就业补助、职业技能提升行动等资金，推进就业基地建设，创新技能培训模式，发放就业补贴，依托项目建设和产业发展需求，实现农牧民培训和就业精准对接，提升培训实效，实现农牧民增收创收，加快农牧民富余劳动力转移就业，发展农牧民成为县域经济发展的主力军。

参考文献：

[1]张筱风.县域经济结构调整中的财政支持研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005（12）.

[2]金杰.西藏县域经济发展的对策[J].西藏民族学院学报（哲学社会科学版）.2005（3）.

[3]丁业现等.西藏县域经济发展财税对策研究[J].西藏日报，2006（12）.

[4]陈德荣，毛阳海，汪朋.西藏县域经济发展竞争力的实证分析[J].西藏民族学院学报（哲学社会科学版）.2012（7）.

[5]肖东海，韦瑞智.促进广西县域经济发展的财政政策研究-基于自治区财政的视角[J].经济研究参考，2016（29）.

〔本文系西藏自治区高校青年教师创新支持计划项目（项目编号：QCR2016-04）阶段性成果〕

〔申苗锋，西藏大学财经学院〕