粮食安全视阈下中国粮食进口贸易研究

孙玉娟 孙浩然

（东北农业大学 马克思主义学院，黑龙江哈尔滨 150030）

一、引言

1983年，联合国粮农组织提出:“粮食安全的最终目标是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的任何食品”。[1]2004年，我国入世后的“调整磨合期”结束，要按照世贸组织农业规则的要求取消数量限制[2]，由此，中国粮食进口额不断增长，形成了“洋粮”盈市、“国粮”入库的奇怪局面，带来了沉重的财政负担与资源浪费。2014年，中央一号文件提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，强调要确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”[3]；2016年，中央一号文件明确指出:“到2020年，现代农业建设取得明显进展，粮食产能进一步巩固提升，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障，农产品供给体系的质量和效率显著提高”[4]；2018年9月25日～29日，习总书记考察东北并指出“中国粮食，中国饭碗”[5]，中国人的餐桌上盛满了中国人自己的粮食，我们就不怕任何形式的贸易战，如果依靠别人的粮食来生存，我们就会有危机，指明了保障我国粮食安全的奋斗方向。因此，分析我国粮食进口贸易的总体情况，探讨形成当前状况的主要原因，寻找解决方案，为我国粮食安全的保障和进口的稳定提供理论支撑与政策参考具有重要意义。

二、中国粮食进口贸易总体情况

我国粮食进口贸易的总体情况主要表现为进口规模不断扩大，进口市场过度集中。20世纪90年代到21世纪初，我国从粮食净出口国转变为粮食净进口国[6]，对美国等粮食主产国家的依赖度逐渐增加，我国对世界市场波动的反应也变得更加敏感，不利于维护我国粮食安全。

（一）中国粮食进口规模分析

自2004年我国入世后的“调整磨合期”结束以后，我国粮食贸易由贸易顺差转变为贸易逆差，粮食进口量逐渐扩大。

表1 2007年～2017年中国粮食进口额 （亿美元）

根据表1可以看出，2008年～2013年我国小麦进口额增长迅速，2013年达18.66亿美元，2014年～2016年有所回落，2017年我国小麦进口额再次突破10亿美元。2007年～2012年，我国玉米进口额迅速上升，2012年和2015年我国玉米进口额分别达到16.89亿美元和11.08亿美元；2013年～2014年和2016年～2017年，我国玉米进口额表现为下降趋势。我国大米进口额整体呈上升趋势，仅在2007年～2008年和2012年～2013年表现出下降趋势，2012年我国大米进口额达到11.26亿美元，较2011年增长近3倍，2017年我国大米进口额达到18.28亿美元，增长较快。2007年～2017年，我国大豆进口额总体呈上升趋势，仅2008年～2009年以及2014年～2016年表现出下降趋势，2014年我国大豆进口额达到402.62亿美元。

（二）中国粮食贸易进口市场分布

虽然我国在粮食生产上不断创造中国奇迹，但并没能实现粮食的完全自给，供求之间在数量上还有数百亿斤缺口，适度的粮食净进口仍是必需的。[7]但是我国粮食进口长期集中在少数几个国家，对其他粮食主产区的开发力度不够。根据表2可以看出，2007年～2017年我国从美国进口粮食总额占我国粮食总进口额的比重最大，其次为美洲国家和东南亚国家。

我国小麦进口市场主要集中在澳大利亚、加拿大和美国，与其他小麦主产区的合作有限。2007年～2017年，我国从美国、加拿大、澳大利亚3个国家进口的小麦总额占我国小麦总进口额的90%以上。2007年、2009年和2013年，我国从澳大利亚进口小麦总额分别占我国小麦总进口额的25.92%、36.10%和11.25%，其余年份我国从澳大利亚进口的小麦总额占我国小麦总进口额的比重均为3个国家中最大。在2009年～2017年这9年间，除2014年和2015年我国从加拿大进口小麦总额占我国小麦总进口额的14.76%和35.21%以外，其余年份我国从加拿大进口小麦总额占我国小麦总进口额的15%～30%。2009年与2013年我国从美国进口小麦总额占我国小麦总进口额的比重高达44.39%和67.74%，超过澳大利亚与加拿大；而2008年我国从美国进口小麦总额仅占我国小麦总进口额的3.14%，说明我国从美国进口小麦增长较快。中国从哈萨克斯坦进口的小麦总额在近9年内上升了5000多万美元，2014年我国从哈萨克斯坦进口小麦总额达到7000多万美元，占我国小麦总进口额的7.31%。

2007年～2009年我国玉米进口主要市场为美国、缅甸和老挝。2010年～2017年我国从缅甸和老挝进口玉米总额分别保持在我国玉米总进口额的5%以下和10%以下，其中，2010年～2013年我国从缅甸进口玉米总额占我国玉米总进口额的比重不足1%，缅甸与老挝在我国玉米进口市场中的份额逐渐下降。2010年～2014年，美国成为中国最大的玉米进口市场，2010年～2013年我国从美国进口玉米总额占我国玉米总进口额的90%以上，2014年我国从美国进口玉米总额占我国玉米总进口额的40.19%，依然高于同期其他国家。2014年我国从乌克兰进口玉米总额占我国玉米总进口额的比重由2013年的2.80%升至35.39%，2015年～2017年我国从乌克兰进口玉米总额连续3年占我国玉米总进口额的比重超过60%。此外，中国还同部分东南亚国家如泰国，拉丁美洲国家如阿根廷，欧洲国家如德国与法国等进行常年的玉米进口贸易合作，进口额均有不同程度的增长。

表2 2007年～2017年中国对各国四大主粮进口额占中国四大主粮总进口额的比重 （%）

续表2 2007～2017年中国对各国四大主粮进口额占中国四大主粮总进口额的比重 （%）

我国大米进口市场集中在东南亚和南亚国家。2007年～2010年我国从泰国进口大米总额连续4年占我国大米总进口额的90%左右，2011年我国从泰国进口大米总额占我国大米总进口额的比重高达66.15%，依然高于其他国家；2012年我国从泰国进口大米总额占我国大米总进口额的比重仅达到13.77%，2013年～2017年我国从泰国进口大米总额占我国大米总进口额的比重基本稳定在20%～30%之间。2007年～2010年我国从越南进口大米总额占我国大米总进口额的比重连续4年不足10%，特别是在2008年～2009年不足1%，而2011年我国从越南进口大米总额占我国大米总进口额的比重上升到32.04%，2012年我国从越南进口大米总额占我国大米总进口额的比重达到60.57%，2013年～2017年我国从越南进口大米总额占我国大米总进口额的比重基本保持在50%左右。2012年，我国从巴基斯坦进口大米总额较前一年增加了2.69亿美元，同年我国从巴基斯坦进口大米总额占我国大米总进口额的23.89%，2013年～2016年我国从巴基斯坦进口大米总额占我国大米总进口额的比重始终保持在10%以上，2017年下降至5.12%。

我国大豆进口主要依赖于美洲地区。据统计，2007年～2015年我国进口大豆总量从3000万吨突破至8000万吨，占世界大豆总出口的比重超过60%。我国大豆进口市场集中在美国、阿根廷和巴西；2007年～2017年我国从美国进口大豆总额占我国大豆总进口额的比重始终保持在30%以上，2009年达到49.68%。2007年～2017年我国从阿根廷进口大豆总额占我国大豆总进口额的比重由27.73%下降至 6.77%，除 2010年、2011年、2012年和 2015年，我国从阿根廷进口大豆总额占我国大豆总进口额的比重超过10%以外，其余年份均保持在5%～10%之间。2007年～2017年我国从巴西进口大豆总额占我国大豆总进口额的比重总体上升，其中，2007年～2012年我国从巴西进口大豆总额占我国大豆总进口额的比重稳定在30%～40%左右，2013年～2017年连续5年达到45%～50%左右，巴西逐渐成为我国大豆进口的主要市场。此外，2007年～2017年我国从加拿大和乌拉圭进口大豆的总额之和占我国对其他非主要市场（除巴西、美国、阿根廷以外）进口大豆总额的比重始终高达90%左右，从俄罗斯进口大豆的总额由2007年的32.67万美元增加到2017年的16398.05万美元，但仅达到我国从美国进口大豆总额的1.18%，以及从乌拉圭进口大豆总额的15.91%。

三、中国粮食进口状况形成的原因分析

我国粮食进口量大、进口市场集中的主要原因包括，粮食产需存在一定缺口，导致我国依然需要通过进口粮食来实现自给；人工成本与土地成本比重较大，导致粮食生产成本大，本土粮食价格高于进口粮食价格；同时《农业协定》的不平衡性以及我国粮食支持体系的不完善也对我国粮食进口与粮食生产造成了一定的影响。

（一）中国粮食产需存在缺口

虽然我国粮食产量屡创新高，但粮食产需之间依然存在缺口。根据图1～图4可以看出，我国四大主粮供应量与四大主粮生产量之间存在一定差距，国内供应量反映的是我国对粮食的需求程度，当生产量大于供应量的时候，表明我国粮食可以实现自给，当供应量大于生产量时，表明我国需要借助进口来实现粮食供给。

总体上看，我国粮食总产量大于总供应量，仅2003年和2011年～2013年，我国粮食总产量低于我国粮食总供应量，2003年我国粮食总产量较总供应量低2000万吨，2011年～2013年我国粮食总产量较总供应量分别低600万吨、700万吨、1000万吨。分类别来看，仅在1997年～1999年以及2006年～2010年，我国小麦的生产量明显高于小麦的供应量；2013年，我国小麦生产总量为12192.6万吨，而供应量则达到12524.7万吨，小麦产需存在300万吨的缺口。我国玉米生产量总体上大于供应量，我国玉米生产量仅在1997年以及2000年～2003年低于供应量，近几年来，我国玉米生产量始终高出供应量500万吨以上。

图1 中国小麦供应量与生产量对比（吨）

我国大米生产量也在总体上大于供应量，2000年～2004年我国大米生产量显著低于我国大米供应量，1980年、1985年、1988年以及2006年，我国大米生产量分别较同年的大米供应量低300万吨左右，2011年我国大米生产量较供应量低5万吨，此后我国大米生产量有所提升，2013年我国大米生产量超过供应量300万吨。1978年～1994年我国大豆基本可以实现自给，仅在1978年～1980年以及1982年，我国大豆生产量低于我国大豆供应量，其余年份我国大豆生产量均高于供应量，1987年我国大豆生产量较当年供应量高出170万吨；1995年～2013年我国大豆生产量同大豆供应量的差距不断扩大，产需缺口从1995年的30万吨增长至2013年的6000多万吨。

图2 中国玉米供应量与生产量对比（吨）

图3 中国大米供应量与生产量对比（吨）

图4 中国大豆供应量与生产量对比（吨）

此外，我国粮食单产水平与其他主产区国家相比也存在一定劣势。根据图5～图8可以看出，我国四大主粮单产量均保持波动上升趋势。分类别来看，自1982年起，我国小麦单产就超过美国及其他小麦主产区，到2017年达到54810百克/公顷。自1961年起，我国玉米单产就始终比美国玉米单产低30%左右，1997年阿根廷玉米单产量超过我国玉米单产量，2012年以后，乌克兰、老挝等国玉米单产量开始超过我国玉米单产量。我国大米单产量总体上也低于美国，仅1983年和1998年与美国比较接近；但在总体上高过泰国和越南的大米单产量。大豆单产较美国等大豆主产区相差较大，1993年我国大豆单产为16195百克/公顷，2017年为17910百克/公顷，我国大豆单产的增长程度较其他三类粮食低，发展相对落后。

图5 中国与世界主要小麦生产国单产（hg/ha）

图6 中国与世界主要玉米生产国单产（hg/ha）

图7 中国与世界主要大米生产国单产（hg/ha）

图8 中国与世界主要大豆生产国单产（hg/ha）

综上所述，我国粮食需求在工业化不断发展、人口不断增加的情况下呈现出刚性增长，1978年～2017年，我国人口增长率达到40%以上，城镇人口比重由不到20%上升至58.52%。然而，工业化与城镇化所导致的占用农业水土资源问题与环境问题，在一定程度上约束了我国粮食生产。从整体上看，目前我国粮食总产量与总供应量基本平衡，却存在结构失衡的问题，如大豆大量进口，谷物却库存过大；2017年我国大豆净进口达到9500万吨以上。

（二）中国粮食生产的人工成本及土地成本比重大

恩格斯认为:“商品价值的这个部分，即补偿所消耗的生产资料价格和所使用的劳动力价格的部分”，“就是商品的成本价格”。 当前影响我国粮食价格的主要构成要素在于劳动力成本与土地成本。

具体来看，我国粮食生产总成本主要由生产成本（物质服务、人工成本）以及土地成本构成，根据表3可以看出，2012年～2017年生产单位质量的小麦、玉米、大米所投入的土地成本占生产单位质量小麦、玉米、大米总成本的比重基本保持在15%～20%左右，由于气候等条件，生产单位质量的大豆所投入的土地成本占生产单位质量大豆总成本的比重高达35%～40%；通过分析土地成本的构成可以看出，自营地折租占土地总成本的比重高达70%左右。此外，生产单位质量的玉米和大米所投入的人工成本占生产单位质量玉米和大米总成本的比重超过40%，生产单位质量的小麦和大豆所投入的人工成本占生产单位质量小麦和大豆总成本的比重也达到30%以上；通过分析人工成本的构成可以看出，家庭用工折价占人工总成本的比重高达90%以上。

表3 2012年～2017年中国单位质量粮食投入成本的构成（%）

表4 2012年～2017年美国单位质量粮食投入成本的构成 （%）

美国等发达国家粮食生产总成本主要由运营成本和间接成本构成，间接成本包括人工费用以及固定资产、土地机会成本等，对比表3与表4可以发现，中国生产单位质量粮食所投入的人工成本占生产单位粮食所投入的总成本的比重高于美国所投入的人工成本的比重，除2016年～2017年美国生产单位质量大米所投入的人工费用（雇工费用、家庭劳动机会构成）占生产单位质量大米所投入的总成本高于10%，生产单位质量大豆所投入的人工费用占生产单位质量大豆所投入的总成本的比重将近30%以外，其余年份，人工费用占总投入的比重均低于10%，而中国生产单位质量粮食所投入的人工成本的比重高达30%～45%，主要原因在于家庭用工折价的增长。美国生产单位质量粮食所投入的固定资产折旧（主要表现私有农业生产机械的使用量）均占美国生产单位质量粮食总成本的30%以上，所投入的土地成本占总成本的比重在总体上也低于20%。而我国生产单位质量粮食所投入的固定资产折旧占总成本的比重仅达到1%左右，所投入的土地成本占总成本的比重则高于20%。通过对比可以发现，我国粮食生产投入的人工成本和土地成本较发达国家的人工成本和土地成本投入高，我国粮食生产的固定资产折旧投入低于发达国家粮食生产的固定资产折旧投入，反映出我国粮食生产的技术水平与生产规模有待提升。

此外，通过分析我国粮食生产的利润可以看出，我国粮食利润可分为净利润与实际利润，实际利润=净利润+家庭用工折价+自营地折租。[9]根据表5可以看出，2012年～2017年小麦实际利润呈上升趋势，玉米的实际利润表现为总体下降趋势，大米与大豆的实际利润整体呈波动下降。但是在净利润逐渐下降的情况下，粮食生产者依然可以保持较高实际利润的原因，是家庭用工折价与自营地折租总和的提升，即我国粮食生产者为维持较高的实际利润，需要付出更多的家庭劳动与自有的土地资源。

表5 2012年～2017年中国粮食净利润及实际利润基本情况（元/亩）

总体来看，我国农业生产的水土资源与国外相比存在劣势。2012年，我国16周岁～60周岁的劳动人口减少了1500万人以上，国内外粮食生产的比较优势差距从水土资源扩展到劳动要素方面，劳动力价格开始提高。工业化与城镇化的发展促进劳动力与土地向工业与城镇转移，服务于农业生产的劳动力和耕地面积下降，限制了规模经济对粮食生产成本的降低作用，并最终导致粮食生产者的收益下降，一方面影响了粮食生产者积极性与基本的粮食供应，另一方面还造成价格升高的不利局面。

（三）国外低价粮的冲击

表6 2012年～2016年国内粮价与美国粮价基本情况 （元/吨）

导致我国目前“洋粮”盈市、“国粮”入库奇怪局面形成的重要原因就是进口粮价低于我国本土粮价。根据表6可以看出，大连交易所统计的国内粮食价格高于美国芝加哥交易所统计的美国本土粮食价格，其中，我国小麦单价总体保持上升趋势，玉米和大豆价格总体处于下降趋势，大米单价表现为先降后升。美国芝加哥交易所统计的四大主粮单价均表现为逐年降低趋势，美国玉米价格5年来下降了47.59%。我国本土四大主粮价格分别是美国本土四大主粮价格的1.67倍、1.66倍、1.31倍、1.42倍。

我国本土粮食市场价格与进口粮食价格相比也存在劣势。根据表7可以看出，除大米外，其他三类粮食的进口价格整体上低于我国这三类粮食的本土价格，进口粮价的波动也在一定程度上影响了我国的实际进口规模。分类别来看，我国进口加拿大小麦的价格是美国、加拿大、澳大利亚这3个小麦进口来源国中相对较高的，因此我国从加拿大进口小麦总额占我国小麦总进口额的比重也相对较小；进口澳大利亚小麦的价格在这3个国家的小麦价格中相对较低，我国从澳大利亚进口小麦总额占我国小麦总进口额的比重也基本高于40%，2013年进口澳大利亚小麦的价格较前一年上涨25%，我国从澳大利亚进口小麦总额占我国小麦总进口额的比重也降至11.25%，同年，进口美国小麦的价格相对最低，我国从美国进口小麦总额占我国小麦总进口额的比重也上升至40%以上，待进口澳大利亚小麦价格下降后，从澳进口小麦总额的比重再次回升。2012年～2015年美国、缅甸、乌克兰的玉米出口价格总体保持下降趋势，因此，我国从这3个国家进口玉米总额占我国玉米总进口额的比重均有不同程度的提升；2016年我国玉米价格开始低于美国与缅甸玉米的进口价格，故将目光转至玉米价格更低的乌克兰，从乌进口玉米总额占我国玉米总进口额的比重也达到近80%。

表7 2012年～2016年进口粮价基本情况 （元/吨）

续表7 2012年～2016年进口粮价基本情况 （元/吨）

近5年来，我国从越南进口大米总额占我国大米总进口额的比重始终保持在50%左右，从泰国进口大米占我国大米总进口额的比重因其进口价格的提升而降低。我国大豆本土价格较大豆进口价格相比也不具备优势，因而对美国、巴西、阿根廷的大豆均有不同程度的依赖。

根据上述分析可以发现，我国对某国进口粮食总额占我国粮食总进口额的比重与进口该国粮食的价格成反比，当粮食进口价格降低时，我国从该国进口粮食的总额将会增加，这种以利润为导向的进口政策，缺乏拓宽进口来源以规避风险的考虑。[10]此外，我国长期大量进口粮食的对象国除了其进口价格较低以外，还拥有较高的粮食出口总量，能够保证同我国长期的贸易关系。俄罗斯及部分欧洲国家由于产粮总量小，虽然近期中俄签署了关于扩大大豆贸易的协定，但全俄境内的大豆总量有限，并不能满足中国的进口需要，因此我国不得不继续与美洲国家保持大豆贸易。虽然2019年4月中储粮停止进口美国大豆，但是美国拥有国际大豆市场的定价权[9]，我国在国际大豆市场中没有定价权的直接后果就是我国本土大豆价格被国际市场操控。

（四）《农业协定》对我国粮食进口的影响

《农业协定》是WTO农业贸易规则的重要组成部分，对国际粮食贸易的规范主要体现在市场准入、国内支持、出口竞争、和平条款这4个方面。

1.市场准入原则

市场准入原则规定了各成员国的关税约束，并禁止了非关税壁垒，但实际上，美国等发达国家对国内敏感农产品持续推行高关税政策，并通过关税升级手段形成新的贸易壁垒。而中国等发展中国家的关税离散程度较低，开放程度相对较大，容易形成进口量迅速提升的状况。乌拉圭回合结束以后，中国等发展中国家粮食进口量平均增加了40%左右，这与相对开放的市场并非无关；另外在《中国加入世贸工作组报告书》中，我国曾宣布放弃发展中国家特权，《农业协定》指出发达国家平均削减关税36%，发展中国家为24%；中国放弃发展中国家的特殊和差别待遇意味着按照发达国家的标准来执行关税约束与削减，因此，我国关税削减力度较其他发展中国家更大，当面对美国大豆及其他非限定大宗农产品对华出口时，中国进口额必然增加。

当某一商品进口数量突然增加或价格急剧下跌时，《农业协定》还规定了特殊保障措施（SSG），SSG的适用需要符合三项条件，即对象产品经历了关税化过程、该国税目减让表标明可使用SSG、达到触发标准；但我国及其他发展中国家粮食产品并未经历关税化过程，而是采取直接定价的形式，由于我国及其他发展中国家长期采取农业负保护政策，折算出的关税通常为负值[11]，因而无法触发SSG，我国仅能以最低市场准入原则来限定重要口粮的进口。例如，我国玉米实行关税配额管制制度（720万吨），对配额以外的进口可以征加配额外税率，这与我国当前玉米进口逐渐下降的趋势相符合。而大豆则实行自由贸易，大豆贸易投资受外资控制较深。所以综合来看，《农业协定》中的市场准入原则促进了各国的进一步开放，但当价格异常低的进口粮食涌入我国及其他发展中国家市场时，我国及其他各发展中国家保护本土粮食的政策选择受到限制，因此，我国粮食进口不再简单地由供需缺口决定，而是由国内外粮食的竞争力所决定，从而影响我国粮食安全及粮食生产。

2.国内支持的规范

《农业协定》对各国粮食生产的国内支持手段进行了一定程度的规范，《农业协定》对国内支持的规范主要体现在“绿箱”政策、“蓝箱”政策、“黄箱”政策以及微量允许或微量支持；其中，“黄箱”政策为《农业协定》的主要削减对象。其目的在于减少导致农业生产过剩的支持政策，确保市场准入和削减出口竞争不会因国内支持手段的使用而失效。但在《农业协定》实施期内，发达国家对农业的支持和补贴力度依然广泛存在；据统计，1995年～2002年欧盟“绿箱”与“蓝箱”补贴从400亿美元上升到520亿美元，“黄箱”补贴从480亿美元下降至340亿美元；2000年～2005年美国的“绿箱”补贴也达到217亿美元以上的增长。虽然欧盟与美国达到《农业协定》削减“黄箱”的政策目标，但是其“换箱”举措并没有在实质上降低国内支持可能带来的不良影响；对于粮食生产者而言，无论是“挂钩”还是“脱钩”补贴，均可以使其收入提升，其来源形式并不重要，即使是全盘“绿箱”也仍然可以对粮食生产产生巨大推动作用。

《农业协定》允许基期综合支持总量超过微量支持水平的成员方，在遵守削减承诺的情况下继续提供“黄箱”支持；而未超过微量支持水平的成员方使用“黄箱”支持，则只能以微量支持为限。根据《中国加入世贸议定书》的统计来看，我国入世前对粮食生产的国内支持为负，总AMS为零。因此，我国应以年生产总值的8.5%作为允许微量支持的上限；然而，国际上对MPS的计算方式还存在争议，市场价格支持（MPS）=（适用的管理价格-固定的外部参考价格）×适用的管理价格的产量-相关规定和税收，其中，各国适用的管理价格的数量标准不一致，我国以政府收购量为准。2016年美国向WTO起诉我国在2012年～2015年对玉米等三种谷物的补贴超过8.5%，这对我国国内支持政策的制定与粮食安全造成了实质性的影响。[12]在这种情况下，当美国等粮食主产区国家面临生产成本上升时，其政府依然可以采用“脱钩”补贴的手段，从其他方面对粮食生产者的收入形成实质性的影响；但我国在面临当前土地成本和人工成本比重大的情况下，补贴政策的选择路径相对狭窄，不利于粮食安全的维护。

3.出口竞争的规范与贸易和平的维护

《农业协定》先后规制了出口补贴和出口限制，但发达国家并未受到《农业协定》的过多约束，仍然以“交叉补贴”的形式保持着高额出口补贴，即以国内支持之名来实行出口补贴，在逃避出口补贴削减义务的同时，还降低了对国内支持的削减幅度。根据《农业协定》第8条规定，基期内已经使用出口补贴的成员方可继续使用出口补贴，而基期内未使用的成员方将不再允许使用出口补贴，且近90%以上的出口补贴集中在欧盟国家与美国。因此，欧美粮食在出口过程中，可通过出口补贴进一步压低价格，使国际粮价整体出现下行趋势，从而占领中国等发展中国家的粮食市场。虽然《农业协定》第12条规定了设立粮食出口限制或禁止，应适当考虑此类出口限制或禁止对进口成员方粮食安全的影响，但这仅形成一种义务式的禁止措施，其效用大大降低。

《农业协定》还考虑到农业问题的特殊性，因而赋予各成员方反补贴诉讼权。WTO关于农业贸易的争端相对较多，其中涉及《农业协议》的争端共有70起左右，而实际结案的不及其半数，从市场准入与国内支持的不平衡，到出口补贴设置的双重标准来看，《农业协定》更多体现了发达国家的利益，并未实质性地消除农业贸易的扭曲和过度支持，由于发达国家提供了高额的国内支持以及出口补贴，一方面保障了国内较高的粮食生产率，另一方面形成了显著的出口优势，压低了价格，从而对我国粮食安全的维护造成影响。

（五）我国农业支持保护制度对粮食进口的影响

我国农业支持保护制度主要基于价格支持与补贴导向。进入21世纪，面对我国粮食购销企业的巨额亏损与政府的财政负担，面对入世以后的激烈的国际粮食竞争，我国于2004年对粮食生产实行粮食最低收购价与直接补贴的方案。

2004年中央一号文件明确提出深化粮食流通体制改革，建立对农民的直接补贴制度；2004年5月国务院制定《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确放开粮食市场。党的十八大以前，我国对大米与小麦生产实行 “最低收购价+直接补贴”，根据粮食市场供求情况来形成粮食的市场价格，并由政府合理确定粮食最低收购价格，确保在粮食市场价格下行时维护农民基本收益。直到2015年，我国大米和小麦的最低收购价较2007年我国大米和小麦的最低收购价分别累计提升90%和57%，带动农民收入较快增长[13]。在提升大米和小麦最低收购价的同时，我国还辅之以良种推广补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，农民收益显著上升，这与当前我国小麦、大米产量和规模不断提升的情况相符合。但是这也导致了我国小麦与大米价格持续走高，造成了我国小麦和大米进口规模同小麦和大米的产量、生产规模及单产成正比的窘境。

为稳定玉米和大豆的产量，2007年～2008年我国先后对玉米和大豆实行临时收储政策。2011年玉米总产量达到21131.6万吨，超过大米总产量近1000万吨，成为我国第一大粮食作物，但同时也导致了玉米价格的全面升高，玉米的替代品如高粱和大麦等的进口额迅速上升。[12]2016年我国开展玉米生产供给侧结构性改革，实行“市场化收购+生产者补贴”，先鼓励国有粮食企业持续在市收购，其次对玉米生产者发放巨额补贴；2016年我国发放玉米生产者补贴高达390亿元，这直接导致我国玉米价格下降，并首次低于其他主产区国家，取得了初步的进展。

我国大豆的临时收储政策不仅没能降低大豆市场价格，反而导致其规模越来越小，主要原因在于我国大豆临时收储价格的制定依赖于国际粮食市场大豆的价格，国内大豆价格持续走高的情况未能得到调解。2014年我国改大豆临时收储政策为“市场化收购+目标价格补贴”，首先规定大豆目标价格，即当市场价格高于目标价格，政府不予干涉；当市场价格低于目标价格，政府实行差价补贴。再依据实际种植面积进行补贴。然而，大豆市场价格及其补贴只能一年一测，补贴面积难以测量以及补贴对象难以落实等问题导致实施大豆目标价格补贴的过程反复拖沓，豆农因质疑补贴落实的时效性而往往采取观望的态度[9]；在实施大豆目标价格补贴的过程中，大豆国内外差价较大、国内大豆产量增长缓慢也影响着大豆补贴的落实。2017年我国开始建立大豆生产者补贴制度，根据大豆的播种面积来补贴豆农，通过简化实施过程，促进大豆补贴的落实。

综合来看，我国粮食补贴及其价格支持属于典型的“挂钩”补贴，在一定程度上保障了我国粮食生产和农民的基本收益。然而，我国农业支持保护政策使得我国四大主粮的发展不同步，我国农业支持保护政策对玉米的支持力度最大，提升了我国玉米在国际粮食市场的竞争优势；对小麦和大米的价格支持力度也比较大，却造成小麦和大米的价格、进口额与产量同增的状况，2016年～2018年我国开始下调大米与小麦的最低收购价，以稳定价格。此外，我国对大豆的支持不足，大豆种植的利润不高、规模不大以及大豆进口增加的局面急需改善。

四、政策建议

粮食贸易具有经济和政治两重属性，以美国为首的粮食主产国家对我国出口粮食，不仅可以获得高额的经济利益，还可以达到一定的战略意图。而我国作为粮食进口国，若不合理控制粮食进口，摆脱对美国等粮食主产区国家的依赖，则会受制于人。因此，我国应提升粮食生产技术与机械化生产规模，增强自给能力与防范进口风险的能力；衔接“一带一路”倡议，实施多元化进口战略；更好地发挥WTO的基本作用，按照《农业协定》的要求完善国内支持，以保障我国粮食安全。

（一）增强粮食自给能力与防范风险能力

我国粮食安全的底线是“谷物基本自给，口粮绝对安全”。当前，我国粮食生产存在一定的产需缺口，我国粮食的主要生产者是小农户，其分散化的经营很难形成规模化优势，这直接导致了当前我国粮食生产过程中，家庭用工折价及自营地折租占粮食生产总成本的比重大的状况。因此，我国应坚持粮食生产与乡村振兴战略的衔接，将小农户的粮食生产纳入区域产业之中，促进粮食生产向商业化和规模化方向发展，提升粮食生产的机械化生产水平，这样不仅可以直接降低人工成本比重，还可以将有限的耕地组织起来，保障粮食总产量的稳定。还应该加大科研投入，吸引更多涉农院校与科研机构加入到粮食生产队伍中来，促进粮食生产技术与粮食单产的提升。

此外，我国在粮食供求等市场信息的供应方面对美国农业部的依赖度也比较高。因此，我国应加强贸易基础设施建设。首先，应建立好全球粮食供求信息系统，完善中国农业部专家预警委员会工作，提高其数据提供能力与质量。其次，还应提升我国粮食企业整体竞争力，吸引民营粮食企业的资本投入到国营粮食企业之中，推动中国跨国粮食企业的发展，形成对粮食生产、销售等环节的控制效应，打破孟山都公司等国外跨国粮商对粮食产业链的垄断。最后，要建立科学合理的粮食储备系统，根据国际市场波动来进行科学合理的测量，更好地维护我国粮食安全。

（二）衔接“一带一路”倡议

“一带一路”倡议是中国推动全球化进程的重要实践，为我国同“一带一路”沿线国家提供了更多接触的机会，应通过加强国际间合作来保障中国及世界的粮食安全。第一，加强维护国际粮食安全的政策沟通；粮食安全已经成为全人类共同面临的严峻挑战，只有团结合作，才能有效应对。第二，促进区域间粮食贸易畅通；应借鉴中国—东盟自贸区以及沙特农业和畜牧业投资公司的经验，筹备同北亚、中亚、南亚、中东欧、拉美国家之间的区域粮食合作。第三，完善区域或跨区域间的资金融通，为实现区域内粮食安全和全人类粮食安全服务；如非洲地区粮食自给能力有限，但气候及土壤条件适宜，耕地面积大，因此，中国可以通过对非洲耕地进行投资与开发，完善中非粮食生产合作的金融支持，由中国提供技术与资金，非洲提供土地与劳动力，增加中非粮食供给。第四，加强中国同沿线国家的基础设施建设，促进设施联通。如签订进口协议、建立种植基地，开辟黑海大豆进口市场等。目前，中国已经承建尼加拉瓜运河工程与横贯泰国的克拉地峡工程，并在“一带一路”倡议的基础上，继续加强新路径的开辟，通过缩短粮食运输时间、降低运输成本与海上节点的不稳定因素来吸引更多国家和地区开展同中国的粮食贸易合作，进口多元化并不意味着扩大进口，而是为了缓解我国集中的进口市场。第五，加强同沿线国家的人缘与文缘建设，促进民心相通；增强各国粮食生产技术的合作与交流，树立国际间粮食命运共同体意识，共同致力于保障区域间粮食安全与全人类的粮食安全。

（三）充分发挥WTO在维护粮食安全领域的基本作用

加入WTO对我国粮食进口产生了重要影响，合理运用《农业协定》的相关规定，对我国维护粮食安全、促进粮食适度进口具有重要意义。

首先，作为WTO成员方，我国应积极推动建立新型贸易规则。总体上看，《农业协定》对发达国家更有利，我国在《中国加入世贸议定书》中承诺放弃发展中国家特权，这使得我国面临的考验更艰难。因此，我国应积极促进新一轮WTO关于粮食贸易的谈判，坚持我国粮食市场准入及国内支持不减让，促进粮食出口竞争相关规则的落实。其次，我国应灵活运用《农业协定》关于粮食贸易救济的相关措施。由于我国粮食产品未经历过关税化而无法启动SSG，因而，只能以最低市场准入原则来对重要粮食产品实行配额管制。目前，我国针对DDGS采取过反倾销反补贴措施，可从中借鉴经验，将反倾销反补贴措施的范围扩展到粮食贸易上来，维护我国粮食安全。第三，充分运用《农业协定》的和平条款，解决好贸易摩擦。2016年美国曾因使用与我国不同的适用管理价格的数量标准，计算出高于8.5%的MPS数值，而向WTO起诉我国补贴超限；由于我国将政府收购量作为适用管理价格的数量标准，而有些国家将粮食总产量或粮食市场销售量作为适用管理价格的数量标准，所以中美两国争议的焦点在于计算方式。因此，我国应积极争取公平合理的测算方式与贸易规则，维护我国关税配额权，保障我国粮食安全。

（四）完善国内支持体系

完善我国粮食生产的国内支持体系，既要符合《农业协定》的规制，又要符合当前我国粮食生产的基本国情，形成有效的制度供给。

第一，要严格保护我国耕地。当前，为防止我国部分优质耕地在工业化、城镇化过程中，通过高价向非农用途转变这一情况[14]，政府应加强对耕地的补贴与保护。一方面，划分优质耕地区域，实施重点保护；另一方面，对一般耕地实施休耕计划，对土地的承包人员给予休耕期间的土地补贴，密切关注耕地向经营性建设用地流转的情况。此外，推广粮食作物保险体制，借鉴美国联邦农作物保险公司的经验，坚持以政府财政为主导与社会资金广泛参与，对因自然灾害而减产的作物给予补贴，保障粮食生产规模与农民种粮积极性。第二，坚持实施精准补贴。为防止我国粮食直补政策的普惠化，可通过粮食生产合同制，规范粮食生产者在合同期内的权利与义务，稳定粮食生产。以大豆为例，我国可通过制定合理的大豆种植规模及其产量的预期指标，当豆农在合同期内，将大豆更改为其他粮食作物时，不仅取消其获取补贴的权利，还处以相关惩罚，这样不仅可以排查“骗保”行为，还可以提升豆农生产积极性，达到稳定大豆生产的目的。第三，实施脱钩补贴制度，填补“绿箱”。总体上看，我国粮食的目标价格补贴以及种粮直补均与生产面积挂钩，属于“黄箱”政策。2016年美国对我国粮食补贴进行起诉，WTO有关机构虽驳回其诉请，但仍在初步裁决的结果中认定，我国于2012年～2015年对3种谷物的补贴超出8.5%；我国商务部条约法律司随后指出，WTO有关机构并未按照中方的补贴政策进行计算和裁定。但是，按照WTO仲裁机构的指标，我国当前的补贴政策仍存在超限嫌疑。这就要求我国加快发展“绿箱”政策，构建高水平的农业服务体系与粮食信息系统，减少因“黄箱”政策可能产生的摩擦。第四，坚持粮食价格支持制度。完善粮食生产的国内支持离不开价格支持制度。2018年我国先后下调小麦与大米的最低收购价，其目的在于降低进口，维护“口粮的绝对安全”，在降低最低收购价的同时，辅之以生产者补贴来保持农民收入基本不变。此外，还可以借鉴美国经验，基于最低收购价，对急于扩大生产规模及生产困难的农户发放贷款扶持，从而保障我国粮食安全。