我国多元化纠纷解决机制的现状与完善路径——基于基层法院为发力点的视角

罗 欢

上海市金山区人民法院，上海 200540

近年来，越来越多的国家和地区确立了积极鼓励替代性纠纷解决机制（ADR，Alternative Dispute Resolution）发展的战略、政策和法律，并将其作为司法改革的重要内容。不仅传统仲裁、调解得到广泛应用，各种行业性、专门性纠纷解决机制及新型ADR也在不断出现，国际上，各国法院在推广ADR方面的态度愈加积极，不仅在审前准备程序中广泛应用ADR，而且将其引入审判过程，甚至上诉、再审程序。国内，随着社会经济的高速发展及社会矛盾的转型升级，辖区内的社会矛盾呈现出类型多样化、矛盾易激化、需求多元化等特点，传统理念强调的法院司法“单打独斗”已经满足不了人民日益增长的法治需求，多元化纠纷解决机制已成为创新社会管理的重要方式。

一、我国多元纠纷解决机制的现状与不足

（一）机制层面，各调解组织机构各自发力较多，对衔接机制却存在投入不足现象。一方面，从法院角度需打破“司法中心主义”思维模式，避免单打独斗，需逐渐由“幕前”走向“幕后”。从司法调解、人民调解、行业调解的数据来看，目前法院受理的诉前调解案件数远超过其他调解组织的案件数，且一直呈快速上升趋势，说明通过衔接机制将纠纷分流至非诉纠纷解决机制还不足，例如，对人民调解的指导力度还不够大，与部分行业调解组织的对接还未形成具体可执行的对接方案和机制，或有机制但未很好地落实到位。另一方面，也有一些职能部门和社会调解组织对本身的角色定位不清晰，缺乏对接的工作热情和责任意识，对调解投入不足，认为调解不成，反正有法院判决，干多干少、干好干坏都无所谓，因此尚未形成相互协调、有机衔接的纠纷解决合力。

（二）质效层面，非诉讼纠纷解决机制的比较优势不足，引发法院的“案件导出难”问题。究其原因，一是非诉纠纷解决机制在选择成本上无优势。我国诉讼费用低廉、法定审限较短、诉讼中法官调解力度大以及诉讼可预期结果的确定性和权威性等，都极大弱化了非诉讼纠纷解决机制的比较优势，当事人在选择纠纷解决途径时，基于成本与收益的衡量往往不愿选择非诉途径解决纠纷，例如上海法院规定，诉前调解案件标的5万以下不收诉讼费，标的超过5万的诉前调解只收取普通案件诉讼费的1/4，相较人民调解、仲裁、行业调解来说成本并未高出很多；二是非诉纠纷解决机制在调解质量上无优势，因立法、行政管理理念、模式以及社会现实情况的种种变化，行政机关、基层组织等非诉讼纠纷解决力量分流化解纠纷的作用普遍弱化，尤其是人民调解、行业调解的调解人员队伍流动性大，调解水平参差不齐，群众信赖度有待加强。三是非诉纠纷解决机制在强制执行力方面无优势，因法院组织的诉前调解并出具的调解书具有法律的强制执行力，当事人可申请法院强制执行，充分保障权益；而其他调解机构除仲裁外均无法律强制效力，只具有民事法律效力，导致很多纠纷虽经人民调解、行业调解达成的调解协议，但涉及一方违背协议拒绝实际履行时却束手无策，可能还要进入法院申请司法确认或起诉。

（三）宣传层面，多元化纠纷解决机制工作的宣传还不够深入。部分群众对人民调解的地位作用、法律效力不太了解，仍然认为只有打官司才能解决纠纷，从而不愿选择人民调解，也不愿意接受法院的诉前调解。而大部分群众对非诉讼方式解决纠纷不了解、不信服，导致法院诉前分流案件数量不高，诉讼案件依然居高不下。例如，部分群众对人民调解和行业调解的了解也不充分，认为非诉调解协议的履行约束力不足，不管纠纷大不大都要往法院走司法程序。部分基层调解组织对自身调解工作宣传较少，导致很多群众失去了可以在“家门口”化解矛盾的便利。

二、党委政府层面的对策与完善路径

（一）制度保障

全面构建多元纠纷解决机制系统工程社会矛盾化解工作是一项浩大的工程，仅靠法院单打独斗或各调解组织各自为政都难以充分发挥功效，要全面构建多元纠纷解决机制大格局，相关领导部门应统筹规划好人民法院、司法局及各行政调解机构、行业调解机构在区域内多元化纠纷调解机制中的角色定位，明确各部门的工作目标与具体措施，加大日常的检查考核力度，并将落实情况纳入年终的综合治理考核中，充分调动起社会各界不同调解主体的积极作用，以此促进诉讼调解、行政调解、人民调解、行业调解工作更快更优质发展。同时，一定要明确调解的前提和基础是依法、自愿，而不是“和稀泥”。“调解优先原则”可以创造性地贯彻落实，和判决一样都只是实现案结事了人和的手段，如果判决更能实现这一目标，就应当判决；如果调解达不到这一目标，就应放弃调解。通过全面构建多元纠纷解决机制，让调解的自觉、自信深入人心，成为促进平安建设、法治建设的强大推手。

（二）激励保障

完善多元纠纷解决机制工作考核指标一方面，诉调对接工作考评应更好地与现有的维稳、综治、信访工作考评实现有机衔接，形成合力，避免多重考评，多头考评。另一方面，要完善司法统计数据，将司法确认案件纳入统计范畴。鉴于不少人民调解组织调解成功的案件有法院人员提前介入指导的因素，建议将法院确认民间调解协议案件或者统计为调解案件计入调解率，或者在案件效率与质量考评体系中单独增设“人民调解协议确认率”进行统计，并赋予一定权重，总之，目的是为了客观体现法院妥善化解纠纷的成效，以此提高法院确认民间调解协议的积极性。

（三）组织保障

建立财政预算保障，非诉调解机构存在调解人员队伍不稳定、配套基础设施不完备等问题，这些问题背后反映的是预算财政的问题。为此，需要政府加强对大调解机制的调研，并在此基础上强化财政预算的保障，根据区域内的情况确保足够的非诉调解经费保障并优化相应的配套保障措施。建议财政部门设置调解工作专项经费，确保开展跨部门、跨地区调解工作培训，编撰调解典型案例、举办调解论坛与专题讲座等，以适应提升法官、人民调解员、特邀调解员的调解技能和做群众工作水平的需要，为调解工作提供有力的物质保障；建议组织人事部门设置调解工作先进集体和先进个人奖励办法，对调解工作中有突出贡献的个人给予记功等表彰；建议组织人事部门以农村定向报考方式，参照大学生村官管理制度，选调本地优秀大学生充实基层司法所，提升基层化解矛盾纠纷能力，促进诉调对接无缝衔接，缓解法院案多人少的压力。

三、基层人民法院优化多元化纠纷解决机制工作的着力点

（一）统筹规划，深化多元化纠纷解决机制改革与优化审判资源、案件繁简分流协调推进。1.要坚持依靠党委领导，争取政府支持，推动形成党委领导、多方参与、多元化解、无缝衔接的工作格局。2.基层人民法院要更好地发挥司法在多元化纠纷解决机制中的指导、推动和保障作为，建立健全诉讼与非诉相衔接的纠纷解决机制，进一步加强与行政机关、仲裁机构、公证机构、人民团体、调解组织的协调配合，适当形成一一对接方案，确保纠纷的多元化、逐层、有效分流、化解，通过司法确认工作等“绿色通道”，推动在程序安排、效力确认、法律知道等方面的有机衔接。3.要通过深化多元化纠纷解决机制改革，让更多调解组织、调解人员参与纠纷化解，引导当事人选择非诉解决途径解决纠纷，例如，进一步加强律师参与诉前调解的项目建设，重点推进民商事案件繁简分流机制相衔接，确保简易案件在多元化纠纷解决机制中得到有效解决。

（二）下沉基层，推动诉调对接工作向纵深发展。1.进一步推广”社区法官”等工作模式，与各社区、街镇、村居相关职能部门共同构建多元化预防和化解社会矛盾的工作平台，积极参与健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，例如积极参与到修订乡规民约等法治金山建设的工作中去。2.进一步利用人民法庭的诉调对接平台，主动加强与当地派出所、司法所、居委会和村委会等基层组织的联系，充分发挥人民法庭“面向农村、面向基层、面向群众”及便民利民的功能作用，推进农村、社区矛盾纠纷的预防和化解工作。3，进一步加强对人民调解的培训指导。通过巡回审判调解、定期“点对点”指导、法治宣传等方式，切实提升基层调解员的调解能力，从源头上预防矛盾发生，将纠纷化解在萌芽状态。

（三）创新思路，积极拓展平台纠纷解决功能的一体化。首先是遵循“纠纷解决的分层递进”的理念，使基层人民法院诉调对接的工作职能从单一衔接功能向多元立体服务功能转变，努力向“诉前引导、委托委派调解、司法确认、简案速裁、庭前准备”五方面拓展，不断优化“一站式”纠纷解决功能：1.引入公证、志愿律师咨询等非讼方式加强诉前引导，引导当事人选择适当的非诉方式解决纠纷，节约时间与费用成本。2.探索更多行业调解组织派驻调解员至诉调中心，例如邀请总工会调解员参与并独立组织劳动争议案件的诉前调解，不断增加群众解决纠纷的选项。3.积极探索小额诉讼程序和简易诉讼程序庭审方式和裁判文书的改革，简化格式，有效提升该类案件的审判效率。4.依法优化司法确认工作，充分发挥诉的保障作用。积极落实关于民事调解协议司法确认程序的相关规定，适当放宽对行业性专业性人民调解组织、行业协会等调解组织调解达成调解协议标的额限制，依法不断提升司法确认的效率。5.建立无争议实施记载固定等制度，完善调审衔接。对经非诉纠纷解决机制及诉前调解程序仍未解决分流进入审判程序的纠纷，建立无争议事实记载固定、案情沟通（如基本案情、矛盾激化、关联诉讼）等工作机制，确保调解员所做的前期工作能够为后续审判工作提供便利，实现调审有效衔接。6.结合“智慧法院”、“数据法院”建设，不断推进诉前纠纷在线调解信息化建设，拓展在线调解功能，探索在线司法确认，有效整合调解资源整合，完善在线调解工作流程，不断提升在线纠纷解决平台的智能化。

四是强化宣传，人民法院可要充分运用审判管理信息大数据分析平台，定期开展区域审判态势分析，精选典型案例，通过生动的宣传文案在门户网站、微信公众号及当地电台电视台及报社等媒介生动开展法制宣传，让更多群众了解多元化纠纷解决网络，愿意选择非诉渠道解决矛盾纠纷，提高多元化纠纷解决工作的社会认可度和接受度，让更多的纠纷能够以调解的方式在诉前解决、营造诚实友善、理性平和、文明和谐的社会氛围，增强全社会法律意识。同时，要充分发挥法院审判优势，积极开展巡回审判、巡回调解，加大庭审直播工作力度，并辅之以专题交流，推动提高调解能力水平；要与基层密切互动，主动邀请干部群众走进法院，在更广范围内传播法治文化。