略论用法治方式优化营商环境

左明武

重庆市奉节县委党校，重庆 404600

“经国序民，正其制度”。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是中国共产党人站在新的历史方位，为全面提升国家治理能力和治理效能所作出的重大战略谋划部署，是国家制度集成创新的最新理论成果，为新时代中国特色社会主义制度建设提供了基本遵循。2020年1月1日，国务院颁布的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》的出台，填补了我国营商环境领域的立法空白，必将为持续优化我国营商环境、快速推进现代经济体系建设、解放和发展生产力提供强有力的法治保障，并从持续优化营商环境的角度丰富国家治理能力和治理体系现代化的深刻内涵。

一、坚持法治化普适性原则

推进营商环境持续向好，从根本上来看还是需要激发制度优势、释放制度活力。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视深化“放管服”改革、不断优化营商环境。各地区、各部门围绕市场主体的关切，在企业开办和注销、企业投资、市场准入、行政审批制度改革、工程建设项目审批制度改革等方面陆续出台了一系列政策措施，持续优化营商环境，取得了有目共睹的积极成效，2019年10月24日世界银行发布《2020营商环境报告》，中国大幅跃升15位位列第31名。《条例》的颁布更是在系统总结经验的基础上，形成集大成的、更具有普适性和指导性的法规制度。

制度建设是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性建设，需要顶层设计、系统发力，提高规则适用的普适性、兼容性。《条例》明确应当坚持市场化、法治化、国际化三个方面的重要原则，意义重大。首先，《条例》从市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面对营商环境的内涵进行了全方位的系统阐释和规定，在指标设定和治理方案上比世界银行对企业的评价体系更为科学全面。其次，《条例》高度重视对政府职能改革的要求，把政府服务改革纳入优化营商环境的范围，对于优化营商环境过程中的政府行为规范进行了系统梳理，明确划清了政府与市场的边界，进一步推动了政府职能的深刻转变。《条例》从推进政府“放管服”改革步伐、规范和创新对市场主体的监管执法、强化对市场主体的法律保护、强调政府政务事项公开透明、明确责任追究办法五大层面作出了全面部署。第三，《条例》具有较强的指导性和可操作性，进一步明确了政府及各相关部门在优化营商环境方面的具体指标要求。《条例》始终坚持以市场主体的需求为导向，以转变政府职能为核心内容，创新体制机制、强化协助配合、完善法治保障，对标对表国际先进水平，为优化营商环境、赋能经济发展提供了中国智慧和中国方案。

二、营造公平竞争的市场环境

公平竞争是市场经济的基本要求，对资源优化配置起着无可替代的作用。只有市场规范了，竞争公平了，市场主体才能最大限度地发挥创造力。公平公正是法治的首要原则，也是优化营商环境的首要目标任务。必须坚决破除对市场主体的“玻璃门”、“旋转门”、“天花板”等不合理门槛和限制，努力营造公平竞争的市场环境。《条例》高度重视对各类市场主体均应一视同仁这一核心理念，并首次以法条的形式加以明确，把权利平等、机会平等、规则平等的原则贯彻始终，并从市场准入条件、生产要素获取、招标投标机制、政府采购的平等待遇，以及依法保护自主经营权、财产权、知识产权等合法权益等方面作出了十分详细的规定。

当前国内经济下行压力明显加大，世界经济环境不确定性显著增加。应当进一步放宽对市场主体的市场准入条件，建立实行统一的市场准入负面清单制度、积极引导金融机构加大对民营经济和中小企业的金融支持力度，包容、审慎的监管新兴产业等等，充分发挥这些创新性的重要的制度性措施在营造一流投资环境、实现高质量发展的催化和加速作用。《条例》明确规定，国家坚持公平竞争的社会主义市场经济原则，加快建立统一开放、竞争有序、权责分明的市场体系，坚持按照“法无禁止即可为”的原则，对于那些没有明确列入市场准入负面清单进行限制的生产经营领域，各类市场主体均可遵循市场规则公平竞争。这些规定意味着伴随国家不断放宽市场准入、动态调整市场准入负面清单的推进，一些过去对市场主体并未全面开放的领域，可能会逐渐对市场主体打开大门，这些重大举措对于激发各类市场主体的竞争活力产生深刻影响。人力资源、资金、土地始终是各类市场主体开展生产经营活动的三大核心生产要素，政府部门在财政支持、土地供应、税收政策惠、行政许可、职称测评等方面所提供的服务直接关系着市场主体能否享受公平待遇。《条例》充分体现了公平公正公开的法治精神，明确规定国家应当保障各类市场主体依法取得生产要素及享受优惠待遇、公平参与市场竞争的权利，这些规定对于进一步优化资源配置、激发市场主体的生产经营活力将会起到十分重要的规制作用。

三、提高政务服务的能力水平

改善营商环境必须提高市场经济和政府服务事项运行效率，要求政府不断提高政务服务水平，从而有效降低市场运行的制度性成本。《条例》明确提出，以集成、简化行政事项流程提高企业的便捷性为目标，推行政务服务大厅“一窗受理”；以提高政务服务的便利性，打破困扰市场主体跨部门沟通的“部门墙”问题为目标，建立全国一体化在线政务服务平台、实现政务服务数据共享交换；以降低制度成本和交易成本为目标，推进政务服务事项标准化，推进行政许可和备案、规范涉企收费等事项的规范性，推广“证照分离”、电子证照等改革措施，最终实现政府、企业与市场的多赢局面。

近年来，随着“放管服”改革持续深化，我国的政务服务水平明显提升，但办事难、办事繁的情况还不同程度地存在。配合《条例》落地落实，一是政府及其有关部门大力推进政务服务标准化。实践中，有些地方和部门在办理相关事项过程中存在缺乏统一标准、自由裁量权过大等问题。应当以政务公开为突破口大力推进同一事项实行无差别受理、同标准办理。二是打破“信息孤岛”、消除“数据壁垒”，建立全国一体化的在线政务平台，推动政务信息系统整合，推动数据共享，做实做好“让数据多跑路、市场主体少跑腿”工程。三是持续精简行政许可和优化审批服务。严格控制新设行政许可，对行政许可严格实行清单管理制度，严禁以备案、登记、注册等形式变相设定或实施行政许可。优化审批服务，提高审批效率，实实在在为市场主体减轻负担。

提高政务服务的能力水平，还必须着眼于提升服务效能。近些年来，各地方政府都高度重视营商环境优化和评价工作，也推出了一系列具有地方化特色的创新举措，效果差异化特征也很大。《条例》对于优化营商环境的若干重要事项进行了科学详细的列举，有利于对优化营商环境进行更加具有针对性、规范性的政策效果评估。

四、规范执法维护良好市场秩序

将优化营商环境纳入法治轨道要求监管部门对市场主体进行公平公正的监管执法，以维护正常生产经营，促进市场的健康发展。近年来，一些地方和部门暴露出来的监管缺位、随意执法、运动式执法等问题引发全社会的高度关注。《条例》从监管职责、监管方式、监管行为三方面提出了规范和创新监管执法的若干要求。首先要进一步明确监管责任规则，政府相关职能部门应当严格依法履职尽责，把监管责任落地落实，明确监管的对象和范围，明确监管事权，依法对市场主体进行全覆盖式监管，遏制制度空转现象。二是要深入推进司法行政部门执法改革，创新监管举措，恰当使用好信用监管、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管、“互联网+监管”等法定监管方式，实现全天候、常态化、动态监管。三是完善依法行政督察考核制度。《条例》进一步强调了监管过程中的善意文明执法理念，明确规定必须严格落实行政执法“三项制度”，强调开展清理整顿、专项整治等活动应当严格依法进行，不得随意采取要求市场主体普遍停产、停业的行政措施，最大限度地保障市场主体的正常生产经营。严格禁止违反法定权限、程序实施查封、扣押等行政强制措施。开展专项督察，凸显制度刚性，规范涉企行政执法活动。