浅议行政公益诉讼制度在中国的发展

贺韦达

合肥市委党校（合肥行政学院）理论研究所，安徽 合肥 230031

2017年《中华人民共和国行政诉讼法》已经以法律的形式确立了行政公益诉讼制度。行政公益诉讼制度的确立是检察监督权的进一步完善，对于加快依法治国进程推进具有深远的意义。当前行政公益诉讼制度引起了学术界和实务界的热议，本文从完善制度建设角度提出一些个人观点。

一、中国行政公益诉讼发展历程

（一）行政公益诉讼的概念

在2017年以前，行政公益诉讼的概念目前在学术界众说纷纭，但在2017年《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，行政公益诉讼一般是指行政机关的违法行为使公共利益受到损害时，检察机关首先会提出检察建议，如果行政机关不依据检察建议纠正错误行为，检察机关依法向人民法院提起诉讼。

（二）国内行政公益诉讼发展历程

中共十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这为行政公益诉讼制度的建立奠定了重要的基础。2015年最高人民检察院制定了意见，提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，此意见有力地推动行政公益诉讼制度的建立。2017年《中华人民共和国行政诉讼法》作出了修改，增加了行政公益诉讼相关条款，这标志着中国正式确立了行政公益诉讼制度。

二、中国建立行政公益诉讼的意义

（一）拓宽检察院监督职能

在中国，检察机关是传统意义上的司法机关，承担法律监督职能。在国家检察体制改革前，检察机关的监督重心在对公安机关和人民法院的监督，它有力地监督公安机关侦查权的合法行使，监督人民法院审判权的公正行使。2017年以前的行政诉讼法没有明确检察机关可以直接对行政机关进行监督，削弱了检察机关监督权的行使。2017年行政诉讼法修改后，行政公益诉讼制度的确立使得检察机关可以对于行政机关的不法行为提起行政诉讼，这在某种程度上增强了检察机关的监督职能，有力地促进检察机关监督工作的开展。

（二）弥补社会公共利益保护空白

随着中国社会的进步，法治化进程的发展，人们的权利意识在不断增强，由于水资源保护、大气环境保护等公共利益深刻地影响了人们的生活，也越来越受到了社会各方的重视。对于行政相对人来说，其合法利益受到行政机关的侵害，即可通过行政复议或行政诉讼等途径予以救济，但相关公共利益受到损害时，由于不是直接利益相关人，公民等主体不便提起诉讼来修复受损的公共利益，公共利益的保护面临阻碍，而有了行政公益诉讼制度，检察机关通过检察建议或者提起诉讼倒逼行政机关纠正自己的行政行为，使受到损害的公共利益得到修复，补齐了公共利益保护的短板。

（三）推进法治政府建设

建设法治政府需要对行政权进行有效制约。怎么去规范行政权力？学术界和实务界都在进行研究探索。行政公益诉讼制度通过制约行政权的不当行使，推进法治政府建设。行政公益诉讼在制度上设计了检察建议这一前提，检察机关在起诉前先就行政行为向行政机关提出相关建议，如果行政机关不自行纠错，或者行政机关在不纠错的情况下，检察机关就行政行为向法院提起诉讼是对行政机关的监督，监督行政机关依法行政。

三、行政公益诉讼目前现状

（一）近年来，各级检察机关在行政公益诉讼方面进行有效探索，纷纷开展相关工作，保护了社会公共利益。例如2015年12月16日，某检察院因县环保部门不依法履行职责，依法向该县人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案件。［1］

（二）行政公益诉讼在中国开展的时间比较短，目前面临许多的挑战

1.受案范围较窄

行政诉讼法明确规定，在履行职责过程中检察机关对行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域出现违法行使职权或不作为的，使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，才能提起行政公益诉讼，但现实中，行政机关在行使职权过程中可能会侵害国家利益或公共利益，例如国防相关方面的权益，但是这些国家利益或者公共利益相关方面的问题并没有在行政诉讼法中予以明确，也没有相关的司法解释予以说明，检察机关在遇到此类情形时无明确的法律依据去提起行政公益诉讼，导致一些国家利益或社会公共利益受到损害。“随着行政公益诉讼的深度开展，现有关于受案范围的规定已满足不了现实需要，适当扩大受案范围是相当必要的”。［2］

2.专业技术力量薄弱

一些行政公益诉讼案件涉及专业技术力量去检测，但检察机关工作人员主要是法律专业人才，精通法律，对于专业检测之类的接触的相对少，“办理公益诉讼案件涉及违法行为的调查核实、损害后果评估鉴定、因果关系判定等系列问题，专业性较强、举证要求较高，检察机关这方面专业条件和力量相对薄弱，实践经验不足”［3］，缺乏这方面的人才和设备，这不利于行政公益诉讼案件的办理。

3.取证困难

行政公益诉讼在中国刚刚开展，许多制度不完善，面临取证的困难。行政诉讼法没有赋予检察机关强制性取证的权力，也没有规定相关单位不予配合的法律后果，“实践中亦面临着行政机关不配合、不理会等现实困境”。［4］因此在办理行政公益诉讼案件过程中，当个别行政机关或者企业不配合，不提交相关材料时，检察机关没有相关法律授权，缺乏强制性手段，无法取得相关证据，会影响案件的办理。

四、完善我国行政公益诉讼的建议

（一）合理扩大受案范围

随着经济、社会等方面的发展，越来越多的国家利益或公共利益面临着被侵害的可能，为了保护国家利益或者公共利益，最高人民法院或最高人民法院可以对行政公益诉讼进行司法解释，合理扩大受案范围，把行业垄断等一些领域的案件明确纳入行政公益诉讼范围，让检察机关办案有法律准绳。

（二）加强专业技术人员力量

鉴于一些行政公益诉讼案件涉及环保领域等专业性知识，为了更好地办理行政公益诉讼相关方面的案件，首先检察机关可以引进具有专业背景的人才，这些人才的专业知识有助于解决案件中遇到的专业问题，其次，检察机关可以在有条件的情况下请一些专家给办理行政公益诉讼案件的工作人员进行相关领域的业务知识培训，增强他们相关领域的专业素养，另外可以增强与相关检测机构的沟通协调，利用专业机构的力量协助检察机关办案。

（三）加强取证

法律机关办案以事实为依据，以法律为准绳，证据的有无对于案件走向起着关键的作用，因此对于行政公益诉讼案件取证尤其要注意。鉴于行政公益诉讼案件的特殊性，不同于一般刑事案件，行政诉讼法没有赋予检察机关取证的强制性权力，在这种情形下，检察机关可以加强与监察委、行政机关等单位的沟通协作，通过座谈会、通报会等形成良好的沟通机制，以便相关单位在案件办理过程中配合取证。