我国行政公益诉讼制度相关问题探析

朱 瑜

安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031

行政公益诉讼作为公益诉讼的一种，通常被理解为当行政主体的违法作为或不作为给公共利益造成侵害或侵害之虞时，为了维护公共利益，特定当事人以自己的名义向法院提起的行政诉讼。

一、我国行政公益诉讼制度的发展历程

我国行政公益诉讼制度相较于其他诉讼制度而言，无论是在理论研究还是制度确立上都起步较晚。我国行政公益诉讼制度始于在十八届四中全会中提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。全国人大常委会于2015年7月发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在广东等13个省（区、市）开展公益诉讼试点的工作，行政公益诉讼制度在我国正式开启。最高检在随后又发布了试点方案、试点工作实施办法及试点工作有关问题的意见，对试点期间行政公益诉讼的工作进行指导。据统计，各试点地区检察机关在开展试点工作的两年中，共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。中央全面深化改革领导小组第三十五次会议对试点工作给予了很大的肯定，并认可正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经到来。2017年6月《行政诉讼法》修正案审议通过，授权检察机关可以在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼，这标志着我国正式确立行政公益诉讼制度。2018年3月，两高在发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确了对行政公益诉讼的诉讼主体、受案范围、诉讼程序等一系列法律运用问题的司法解释。从试点到立法再到全面推广，行政公益诉讼制度在我国得以确立。

行政公益诉讼制度的正式确立，行政公益诉讼工作也得到了顺利推进，并取得了良好的成效。据统计，检察机关提起公益诉讼制度自2017年7月在我国全面铺开以来，检察机关在2018年全年共立案办理行政公益诉讼108767件。截止2019年8月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件204446件，向行政机关发出诉前检察建议174534件。

二、我国行政公益诉讼制度的存在的问题

我国行政诉讼公益制度在取得良好成效的同时，由于相关法律制度确立及适用的时间较短，在具体实践中仍存在一些问题。

（一）诉讼主体较为单一。检察机关是我国行政公益诉讼的唯一提起主体，排除了群众、组织、团体等享有提起诉讼的资格。这种制度安排，虽然能保证制度运行的有序性和专业性，但也暴露出一些弊端。行政公益诉讼制度在设计之时，主要是为了保障社会公共利益。而与公共利益息息相关的群众、组织及团体却不能直接提起诉讼，维护国家与社会公共利益。同时，作为法律监督机关的检察机关，在处理繁重的法律监督工作的同时，还担负着提起行政公益诉讼的任务，这在无形之中也增加了检察机关的工作负担，难免会分身乏术，使得一些行政公益诉讼案件不能得到有效的处理和解决，偏离了此项制度的初衷。

（二）案件范围界定模糊。《行政诉讼法》第25条将行政公益诉讼的案件范围界定为“生态环境保护、食品药品安全领域、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。明确了检察机关在上述四个领域提起行政公益诉讼的权力，还附加了一个“等领域”作为兜底。看似完备的规定却在适用中遇到了瓶颈。根据最高检的工作报告相关数据显示，检察机关在办理行政公益诉讼案件中，主要涉及到的案件还是集中在《行政诉讼法》列举的四个领域，而其他由于行政机关的违法行为给国家利益、社会公共利益造成损害的案件，由于受案范围规定的不明确，并没有得到应有的重视。案件范围界定不清，阻碍了行政公益诉讼制度发挥更好的效用。

（三）案件线索来源渠道较窄。《行政诉讼法》将检察机关在履行职责中发现相关线索作为行政公益诉讼的启动条件。这种规定排除了其他获取案件线索的渠道，仅通过履职中发现这一方式难以保证所有损害国家、社会公共利益的违法行政行为都能得到处理。同时，在现实中，也不乏一些有正义感的公民组织勇于捍卫公共利益进行举报，或者其他机关单位在履行职责、处理公务的过程中发现线索的情况。这些具有真实价值的线索如果被忽略，极易对行政公益诉讼的开展具有不利的影响，给国家、社会公共利益造成不可挽回的损失。

（四）举证责任分配不明确。我国在一般行政诉讼案件中采用的原则为举证责任倒置原则，即由行政机关需要证明自身行为的合法性。而在行政公益诉讼领域，两高发布的司法解释明确指出检察机关不仅要提供被告违法行使职权或者不作为的证明材料，还要证明检察机关已经履行了诉前程序。显然，检察机关在行政公益诉讼中承担的证明责任较重。这明显与《行政诉讼法》中的举证责任是相冲突的。对举证责任分配的不统一、不明确，也是阻碍行政公益诉讼功能发挥的因素之一。

三、完善我国行政公益诉讼制度的建议

（一）扩大诉讼主体的范围

诉讼主体单一是阻碍行政公益诉讼制度快速推进的因素之一，所以扩大行政公益诉讼提起主体是发展行政公益诉讼制度的有效途径。结合上述的探讨以及我国实际现状，笔者建议可增加社会团体及组织作为诉讼主体。原因如下：第一，较多社会团体及组织具有公益性及专业性的特点，允许其提起行政公益诉讼，不仅可以更好地维护公共利益，同时也能减轻检察机关的工作负担。因此，法律可考虑增加符合条件的社会团体、组织作为行政公益诉讼的合法提起主体。第二，在群众能否成为提起行政公益诉讼主体这个问题上，笔者持保留态度。虽然群众的法治意识在不断增强，但就目前现状来看，群众在专业性、个人能力等方面还存在参差不齐的情况，就现阶段来看还不宜作为行政公益诉讼的提起主体。但不排除随着社会不断发展，公民素质、能力不断提高之后，也可将其作为诉讼主体的情况发生。

（二）扩大行政公益诉讼的受案范围

行政诉讼法将行政公益诉讼限定在生态环境保护等四个领域，虽然在法律规定中使用了“等领域”作为兜底，但在实践中，由于规定的不明确，使得检察机关提起行政公益诉讼的范围并没有突破这四个领域。因此，伴随着社会的发展进步，在界定行政公益诉讼案件的受案范围时，法律及司法解释也应与时俱进，适当扩大，将涉及公共安全、城市规划、土地征收等公共利益的案件规定在行政公益诉讼的受案范围之中，更好地发挥行政公益诉讼的功用。

（三）拓宽案件信息来源渠道

我国行政公益诉讼制度将检察机关在履行职责中发现相关线索作为行政公益诉讼案件的来源渠道。此项规定将案件信息来源限制在一个较小的范围之中。基于实践的需求，笔者建议可适当地拓展案源，将其他国家机关在履行职责、处理公务的过程中发现的案件线索及群众、组织的举报、申诉及控告也纳入案件信息的来源范围，以共享案件信息线索，畅通案件信息来源机制，弥补案件信息来源单一的不足。同时，也可对积极举报的群众及组织进行适当的奖励，将公众的积极性激发出来，一同维护公共利益。

（四）明确举证责任的分配

我国行政公益诉讼制度规定由检察机关就被告违法行使职权或者不作为及已经履行诉前程序进行证明。虽然检察机关的举证能力相较于一般行政诉讼案件中的相对人更强，但在行政公益诉讼这个较新的工作领域，检察机关的举证能力并不见得比行政机关丰富。而且行政公益诉讼与一般行政诉讼举证责任不一致也一直为广大学者所诟病。因此，由行政机关就自身行为的合法性进行证明，将行政公益诉讼的举证责任与行政诉讼的举证责任倒置保持一致更加合理。

除此之外，加强检察机关公益诉讼队伍建设、完善行政公益诉讼配套机制也是值得我们进一步思考的问题。我国行政公益诉讼制度虽然还处于起步阶段，有很多需要完善之处，但相信随着立法的不断完善，理论研究的不断深入，行政公益诉讼制度将会更大限度地发挥它的功用，为维护国家和社会公共利益做出更大的贡献。