民族自治州立法科学化问题探究*

张昊骏

甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070

一、引言

众所周知，立法是享有立法权力的特定国家机关依照法定程序，创制、修改、废止现有法律规范的专门活动。马克思认为，“立法者应该把自己看成一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”[1]。立法质量关乎民族地方的法治建设与经济发展，关乎社会稳定与民族团结，根据《立法法》第6条的规定，立法科学化就是立法工作必须在理念、内容、技术上保持合理、合法的审慎态度，要充分体现党和人民的意志，符合立法活动的客观规律，准确地反映当地经济与社会发展的整体水平与社会公众的需求。

从法理上讲，自治州立法可以充分发挥自治权带来的灵活性，通过科学、合理、严密的制度设计实现良好的社会效应。同时能对规范当地政府的行为起到约束的作用，在制度设计时就能为权力行使和利益保护之间搭建屏障，特别是通过精细化的立法，在确保效率价值的前提下，应充分地在“国家—地方”的二元立法模式下实现立法工作的科学化问题，使民族地方充分享受经济社会发展的合法权益，为政府行权设定一个合理的边界，从而更好地为地方经济发展和社会治理保驾护航。本文也将通过对自治州立法的分析，厘清现状与问题，从而为自治州立法的科学化水平提升提出相应的建议。

二、民族自治州立法现状

自治州作为与地级市平行的行政区划单位，是依据少数民族聚居地设立的特殊的行政区划，目前，我国共有30个少数民族自治州，我国宪法第四条明确规定了少数民族拥有区域自治的权利，特别是在2015年《立法法》修改之后，赋予了全国范围内所有的自治州一般地方立法权与自治法规立法权，周旺生教授认为，“自治州的自治立法权作为自治权的核心权力，是指自治州人大依照宪法和法律规定，依据民族地方特点和需要制定自治法规的权力”[2]，一般的地方立法权则是各地方人大及其常委会、人民政府及其他授权立法主体按照法定范围、职权和程序，创制、修改、废止适用于本行政区域内的法律规范的权力。

自治条例和单行条例根据当地的经济、社会发展水平与文化传承特点，基于保障少数民族合法权益的需求，在坚定维护国家法制统一的基础上对上位法作出的适应性变通。自治州通过立法的方式将国家对民族地区在教育、生育、环保、经济等方面的扶持政策通过法律的方式确定下来，在一定期间内长期遵循并持续有效，保证了民族地区的平稳发展趋势。目前，全国30个自治州均有自治条例，单行条例也根据当地实际情况不断完善。因此，提高自治州立法质量势在必行，这既符合对公平正义等法律核心价值的根本追求，也是将立法理论与实践充分结合的有机统一。

三、自治立法工作中的突出问题

（一）立法理念相对滞后

这个问题普遍存在于各自治州立法工作中，主要是因为当地整体的立法能力不足，缺乏立法经验，使得在立法理念方面权责不够清晰，服务意识不够明确，存在地方本位主义的情况。不难看出，各州普遍存在着观望立法的态度，以期上级人大进行立法指导或者借鉴其他自治州的立法情况。这一方面是由于《立法法》的规定相对原则化，而各自治州的具体州情差异较大，拿捏变通权的尺度不好把握，另一方面，即使允许互相借鉴立法经验，但实践中往往异化为立法抄袭，部分自治州也存在规范文本的框架和内容基本相同的情况。因此，相关立法理论的指导暂时不能完全满足现实变通权尺度把握的需要，实践探索变通的做法不够，缺乏参照性，各州人大的立法理念有待于不断提高。

（二）立法权限存在重叠

双重的立法权力可以看做是进一步扩大了少数民族自治权利实现的方式，但在运行过程中也会遇到权属重合等问题，换言之，由于双重立法权在法律上的确认，在立法的制定主体上出现了重合导致了遇到需要法规治理的问题时，无法确定启用何种立法权的问题。例如，自治立法权由自治州人民代表大会行使，而地方立法权由自治州人大和常委会共同行使，但某一事项究竟应通过单行条例还是地方性法规予以规定，立法法并未说明，所以就出现了立法事项上的冲突。特别是立法需求不一致的情况下，如何合理确定立法事项，《立法法》规定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域之外，如涉及卫生、民族事务时，是否应按照立法机关的意愿选择合适的立法权。

（三）立法的地方特色不足

通过比较各自治州的部分单行条例，不难发现，某些单行条例特色不够明显，原则性的条文较多，因此针对当地的实践性弱化，单行条例往往成为“放之四海皆准”的法则，在实施过程中影响与意义不大。同时，立法的时间间隔较长，地方性法规数量不多，有学者统计，“截至2018年11月底，自治州共制定并经批准了44件地方性法规，平均每个州制定1.5件”[3]。这说明法律规范的立、改、废工作并未及时启动，更难以谈及立法应合理反映当地实际与历史传统的需求，对民族性、自治化、地方性的体现程度不高，特别是对国家转变经济发展方式、突出保障民生、推进生态文明建设等重要领域的立法关切不足。

（四）立法程序设计不够科学

立法的核心环节在于对草案文本的反复论证，只有经过充分酝酿、意见征求、反复修改之后通过的法律规范，才能在社会治理中真正发挥效能，这也是民主立法、科学立法的核心要义。但在实践中，一方面，自治州在立法时征求公众意见的途径和渠道受限，更多地注重政府部分与利益相关者的参与，另一方面，公正参与立法的主动意识不强，积极性不高。这也导致法律规范实施后效果不明显，操作性不强。与此同时，前期的立法调研不够充分，大部分地区对立法项目的社会风险评估、立法成本分析、实施效益评价等方面的工作开展的不足，起草阶段规范文本的科学性不高，语言逻辑不够严谨也是影响立法质量的重要因素。

四、民族自治州立法工作科学化途径

（一）坚持正确的政治导向

坚持党对立法工作的领导是保证立法工作政治方向正确的首要前提。民族地方立法更要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，正确运用法治思维和法治方式推动立法工作，让法治在民族地区改革发展过程中发挥更加充分的保障功能。特别是自治州、县各级党委要加强对立法工作的领导，围绕新情况、新问题，完善重点领域和关键环节的立法工作。在依法治国的时代背景下，法治建设要从立法的各个环节扎实推进，才能保证立法工作有序扎实推进，从而为深化改革开放与促进民族地区社会和谐提供制度支撑。

（二）科学编制立法规划

立法活动有其自身的内在规律，立法规划的制定是立法活动的源头。各级地方人大应当统筹安排民族地方立法工作，把好立法项目的准入关口，在充分掌握立法技术的前提下，合理论证、统一编制立法规划，将公平正义的理念与人民群众的利益充分协调，确保民族地区的社会矛盾在法治的轨道和框架中予以化解，将立法内容与客观需求有机地统一于科学立法的客观规律之中，确保规范文本的质量和立法工作的水平。上级人大应当统筹加强对民族自治州立法工作的指导，对社会生活中突出的、需要法律规范进一步约束的问题要及时启动立法工作，加强与地方科研机构、法学专家的联系，在工作中及时总结提炼立法经验与教训，对复杂、疑难的问题可以委托专业团队进行文本草案的研究、起草、审议。

（三）立法凸显地方特色

地方特色是民族地方立法的亮点与重点。自治州在立法活动中，要明确民族地区不同于一般地区的特殊性和差异性，准确把握并充分体现自治州“地域性”与“民族性”，特别是在少数民族文化遗产保护、地区经济发展等方面，要充分考虑到民族地区特殊的地理环境与文化特征，立法活动出发点与落脚点应当与当地经济社会发展水平相适应、与当地传统文化理念相吻合，把握以人为本的的核心理念，以思维理念的科学化合理推动立法工作的科学化。同时，这也需要在加强对民族地方立法的理论研究，通过挖掘少数民族地区特色事项的调查研究，及时对变通权、民族地方立法适应性等问题的探讨，才能及时凝练自治州的立法特色。

（四）完善立法工作程序

目前，全国部分民族地区的州、县已经出台了规范当地地方立法工作的《立法条例》，作为指导当地进行自治条例、单行条例以及有关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面地方性法规立、改、废的程序性规定，这说明民族地方人大已经充分的认识到科学程序的重要性，立法活动本身也应当在法律规定的框架中进行。“立法依据一定程序，才能保证立法具有严肃性、权威性和稳定性”[4]。特别是在草案文本调研、起草、论证阶段，应广开言路，积极征求公众意见，创新纳言的方式方法，通过新媒体等网络手段多方收集意见，提高人民群众的参与性与认可度。

党的十九大以来，推进民族地区社会治理法治化成为民族事务管理与民族团结发展的前进方向，立法作为法律体系有效运行的前提和基础，更为服务自治州经济社会发展、依法高效实施社会管理提供了法律规范的支持。因此，必须高度重视自治州立法的科学化问题，针对现有的问题不断地进行反思和修正，在立法活动各环节中保持良性互动，用良法善治实现民族地区长治久安和繁荣发展。