扬州养老服务体系建设研究

江海职业技术学院，江苏 扬州 225000

一、扬州养老服务现状分析

1986 年扬州市与江苏省同步进入人口老龄化社会，这个时间比全国提前了13 年。目前，扬州市60 周岁及以上老年人占比为25.76%，老龄化程度分别比全省、全国平均水平高2.7%和7.8%。根据调查以及扬州市民政局的数据显示，扬州人口老龄化主要呈现三个特点：一是增长快速化。全市60 周岁以上老年人口，从2010 年底（88.21万人）到2018年底（118.21万人）净增30万人，平均每年增速达6.53%。二是趋势高龄化。全市80 周岁以上高龄老年人口，2010 年底11.43 万人、占比12.9%，到2018 年底已有15.97 万人、占比13.5%，平均每年增加近6000 名高龄老人。三是生活空巢化。目前，全市生活在城乡的“空巢”老人比例较高，约66.2 万人，占老年人总数56%。而扬州中心城区占比更高，据抽样调查显示每1000 户老年人家庭“空巢”老人占比达81%。随着城镇化进程的加快，城乡老年人口比例发生了逆转，到2018 年底，城镇老年人口占比已达64.06%、而农村则降为35.94%。

针对以上情况，扬州市高度重视养老服务体系建设，按照“家庭尽责、基层主导、社会参与、政策扶持、市场推动”的工作思路，以颐养社区建设为抓手，大力推进高质量颐养之城建设，营造“听得到乡音、遇得见熟人”的安养环境，彰显“生活照料+精神关爱”的人文关怀，持续完善具有扬州特色的居家养老服务体系。

（一）制度先行，不断完善政策保障体系

推进养老服务体系建设，顶层设计必不可少，在国家和省出台相关政策的基础上，扬州市相关部门专门出台法规政策，为全市养老服务发展提供政策法规保障。如《建设健康中国扬州样本实施意见》、《扬州市老年人优待办法》、《关于加快健康与养老服务产业的实施意见》、《关于加强养老服务体系建设的实施意见》、《颐养社区建设指南》、《扬州市长期护理保险制度试点实施方案》、《扬州市区养老服务事业费使用管理暂行办法》、《关于深入推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》、《扬州市老旧小区宜居住区建设改造内容和标准》、《扬州市既有住宅增设电梯实施办法》、《扬州市老龄事业发展“十三五”规划》、《颐养社区建设总体方案（2018-2021 年）》《扬州市中心城区养老服务设施规划研究》等政策法规和配套政策文件，形成了相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系。

（二）多元并举，不断探索养老服务模式

根据《江苏省政府关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，以为老年人提供优质高效的养老服务为总目标，扬州市充分发挥政府和市场的双轮驱动作用，大胆探索、大力推进，不断增强养老服务供给。目前，扬州市已培育曜阳、瑞和、就帮您、巾帼、琼花观、华源社工、安慕夕阳等13 家本土养老服务机构，引入了上海慧享福、海阳、人寿堂、广州美好家园、南京安康通、无锡九如城、常州369 等11 家养品牌养老服务企业。全市各级政府根据自理、半失能、失能三类情况，分别给予每人每月80 元、150 元和260元购买服务补贴，委托社会组织承接政府购买居家养老服务，目前购买养老服务对象近1 万人。同时，鼓励社会力量参与养老项目建设运营，如恒丰置业公司与扬州职业大学合作建设石柱山国际康养城，江扬集团建设运营的天乐湖养老中心，新能源建设运营的南山公馆养老公寓，高邮市引入波司登集团投资10 亿元，建立扬州康复医养综合体。

另外，坚持社区养老和机构养老并举。坚持以满足广大老年人多样化、多层次的养老服务需求为出发点和落脚点，把“公园+养老”、“医疗+养老”、“小区+养老”的“3+”理念贯穿养老服务工作始终，让广大老年人在公园旁养老、在医院边养老、在小区里养老。截止2018 年底，扬州市共建成社区居家养老服务中心（站）1363 个，城乡覆盖率分别达100%和80%以上，街道日间照料中心9 个，中心厨房11 个，社区助餐点473 个，社区公园215 个，小区周边口袋公园74 个，市级老年活动中心1 个，县级老年活动中心6 个，建成示范性颐养社区41 家，为社区居家养老服务提供坚强的阵地保障。坚持医养结合并举。推动基层医疗卫生机构与社区居家养老机构有效衔接，社区医疗卫生机构为65 岁以上老人建立健康档案，每年为建档老年人提供一次健康管理服务，并逐步探索家庭病床服务模式。全市养老服务机构普遍采取了内设医疗机构的形式，为老年人提供医疗护理服务。

二、扬州养老服务存在的问题

养老服务产业作为一个适应老年化进程的朝阳产业，社会各界都很关注，但由于其还处于起步探索阶段，不可避免还存在诸多问题。

总体来说，扬州养老服务体系建设主要存在以下几个问题：

一是由于老年化进程加快，对社会化养老的应对不够充分。政府部门、社会力量、中介机构、社区、家庭和个人在其中承担何种角色、发挥何种作用定位不够明确，各方参与的积极性还没有完全调动起来；扶持政策不够到位，引导、鼓励社会资源、资本参与养老服务的政策体系还不健全；养老服务的专业人才培养不够到位，培训体系还没有建成，具有专业背景的从业人员偏少。

二是对养老服务资源配置不均。由于养老用地、养老设施的规划布局不到位或者不合理，导致在颐养社区建设中可利用于养老服务的房屋、土地等资源短缺；而一些有资源的地方，由于需求量不足，为老服务人员和服务项目缺少，服务内容单一，导致养老服务资源闲置，造成资源的供需不均衡。

三是养老服务设施和机构运行质态大多不佳。主要表现在：市场开拓不够，加之政策影响，入住使用率低，如扬州养老服务体系建设主要侧重于服务高龄、失能、贫困老人，这在一定程度上限制了市场容量；管理服务水平不高，养老服务设施存在重建设、轻运行的现象；养老服务业薪酬工资低，导致专业化人才流失严重，从事养老服务的人员技能缺乏；投入压力巨大，养老行业投入大、收益慢，一些养老机构面临市场压力的同时，缺少社会资本的投入、运营成本高、经营困难。

三、提升扬州养老服务水平的对策建议

（一）明晰职责，协同推进养老服体系建设

一要强化政府的主导责任。基本养老服务是政府的职责，政府需要发挥公共财政主渠道作用，优化基本养老服务供给，在优先为特困老年人、城乡困难重点老年群体“三无”、“五保”困难老人和失智失能老人托底保障的基础上，逐步扩大基本养老服务覆盖范围。要完善政府购买养老服务制度，要进一步完善政策支撑，为社会机构参与养老服务创造条件、营造氛围。

二要强力推动养老服务社会化。切实发挥市场在养老资源配置中的决定性作用，在用地用房、费税、公用事业收费优惠、融资、购买服务等方面给予社会办养老机构更大支持和激励，保护投资者的权益和积极性，全方位激发养老服务市场活力。同时，要积极培育专业化、特色化、连锁化、品牌化的养老服务组织，广泛吸引民间资本积极参与，让社会力量成为发展养老服务业的主力军，推动养老服务社会化。要建立健全社会养老服务需求评估制度，全面评估老年人自理能力、健康状况、经济水平和年龄、居住等情况，并纳入老年信息数据库。

三要强化基层和单元的基础作用。切实完善基层养老服务设施网络，科学合理、统筹布局县（市、区）、街道、社区三级养老服务设施。街道层面，推进街道养老综合体建设，为周边居家老年人提供日托全托、康复护理和居家上门服务。社区层面，新建住宅区将居家养老服务用房列入城市社区配套，统筹布局，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；支持老小区通过置换、腾退、回购、租赁等方式落实服务用房，鼓励利用办公服务设施等公共资源改造或建设居家养老服务设施。家庭层面，着力强调宣传家庭和子女的责任，教育引导家庭子女自觉承担赡养、陪护父母责任，巩固家庭养老的基础地位。探索建立家庭养老保障和照料服务扶持政策，鼓励家庭成员承担赡养责任，积极破解居家养老难题，进一步强化家庭作为养老服务基本单元的基础地位。

（二）因地制宜，促进养老服务保障多元化

一要继续推进颐养社区建设。在广泛调研的基础上，不断完善颐养社区建设政策体系，并致力落地落实。在总结已经建成的41 个颐养示范社区经验的基础上，继续推进颐养社区建设。在确保完成建设数量的同时，要在创建特色品牌上下功夫，着力打造不同类型、不同特色的颐养社区，如医养融合型、文化养老型、三社联动型、综合枢纽型、一站多点型、旅游养老型等，同时认真总结创建的经验和教训，为今后社区做好养老服务工作提供理论指导、方向指引和路径指示。

二要构建养老服务多元投入和运营机制。降低准入门槛，在资源供给、税收政策、购买服务、收费优惠、融资、补贴等方面鼓励社会力量举办养老机构，引导民间资本参与运营政府投资设立的养老机构，参与标准化社区居家养老服务中心、街道日间照料中心和助餐点建设运营，激发市场活力。推进公建民营机制改革。推进政府购买养老服务，培育专业化养老服务组织，推动社会力量成为发展养老服务业的主体，探索建立连片辐射、连锁经营、统一管理的养老服务产业新模式。完善政府购买居家养老服务补贴办法，实现由社会力量全面承接政府购买居家养老服务。

三要大力推进养老服务向“老化预防”转变。全面推进老年康复体系构建，建立老化预防与康复相关的运行激励机制。在新建小区、颐养社区设置老年活动场地，配置老年康复器械，提供集中就餐、日间照料中心、医疗护理等养老服务，提高老年生活品质。打造“个性化的养老院”，给分散居住的老年人开展“适老化家庭住房”改造，改善居家养老条件。大力开展健康服务管理，关爱老年人的精神生活，通过定期检查、建立健康档案等，不断提高社区老人健康管理率，及早对出现老化信号的进行预防和康复，延缓老人进入半失能和失能状态。鼓励医院和有能力的养老机构增设老化预防与康复服务项目，做强几个特色康复品牌，形成集老年病治疗和老化预防与康复于一体的创新服务模式。

（三）营造氛围，形成养老服务工作合力

一要加大政策宣传力度。养老服务政策涉及多个领域、多个层面，要系列开展对现有养老政策的宣传，提高政策的知晓率，让更多的人和社会机构了解政策、利用政策，从而更好地将现有政策落实到为老服务的实际中。

二要强化中国传统孝文化宣传力度。百善孝为先。要大力弘扬慈孝文化，积极倡导尊老敬老的优良传统，形成全社会关爱老人、关心老人支持养老服务的氛围，同时要教育引导每个家庭的子女自觉履行法定义务，承担赡养、陪护父母责任，鼓励和引导子女抽出时间陪伴父母，夯实家庭养老的基础地位。

三要加大社会组织和志愿者培育引进力度。积极培育养老服务社会组织，加大国际、国内成熟养老服务社会组织的引进力度，支持社会组织参与行业管理和养老机构运营。建立养老服务行业协会，制定养老服务行业标准，开展服务质量评估、专业职称评定，强化服务行为监督。大力发展养老服务志愿队伍组织，努力营造个人积极参与、全社会关心支持的良好氛围，建立志愿服务激励机制，让志愿者根据其志愿服务时间进行助老活动，以后在自身需要时可优先享受社会养老服务，推进志愿助老服务组织化、规范化、常态化。

四要加强对示范典型的宣传力度。加大对社会力量介入养老服务的宣传力度，加大对一些运行质态良好、服务管理规范的养老机构的宣传力度，加大对品牌养老服务方式的宣传力度，通过宣传进一步转变人们对社会养老的“偏见”，形成人人关心、社会共同参与的浓烈氛围。

五要加大监管考核力度。要不断完善养老服务考评细则，引入社会组织或第三方评估机构，加大对社会化养老工作动态评估和综合性调查力度，确保各类养老机构规范运行。要强化对政策性资金使用的监管力度，确保资金使用高效、规范。通过政府、行业、社会三方共同努力，形成“政府引导、行业自律、社会监督”的三位一体监管体系。