浙江智慧城市法律体系构建研究*

浙江越秀外国语学院，浙江 绍兴 312000

一、引言

目前，中国有300 多个城市启动了智慧城市示范试点建设工作，其中浙江省已经启动20 个智慧城市试点项目。用最新的信息技术重塑智能化城市，既是城市结构的调整，也是城市形态的升级，是一次兼具深度和广度的改革。习近平同志强调“凡属重大改革都要于法有据。”在新常态下，既要深化改革，也要转变经济发展方式，又要实现智慧城市建设，尤其要注意树立全新的法治改革观，将智慧城市改革和建设纳入法治的轨道。2011年9 月浙江省政府与工业和信息化部、国家标准化管理委员会签署了《关于共同推进浙江省两化深度融合以及智慧城市建设试点战略合作框架协议》，先后发布了《关于开展智慧城市建设试点工作的通知》和《关于务实推进智慧城市建设示范试点工作的指导意见》，总体上明确了智慧城市建设的思路、原则、目标、和任务。但由于尚处于起步阶段，智慧城市建设还存在缺乏统一规划、技术标准和法律规范不健全等诸多问题。因此，要深入推进智慧城市建设必须在基础设施建设中，重视标准规范和法律体系，在积累示范城市经验的基础上，全面推进浙江省智慧城市建设进程。

二、浙江智慧城市建设现状与存在问题

（一）浙江智慧城市建设现状

浙江是全国最早开始启动智慧城市建设的省份之一，早在2011 年就印发了多个省政府文件，如《浙江省人民政府办公厅关于开展智慧城市建设试点工作的通知》（浙政办发〔2011〕107 号），2012 年出台了《浙江省人民政府关于务实推进智慧城市建设示范试点工作的指导意见》（浙政发〔2012〕41 号）等，分三批组织开展了20 个智慧城市建设示范试点项目建设，包括城市管理、医疗保健、交通管理、环境保护、能源利用等老百姓密切关注的领域。首批九个示范试点项目：杭州智慧安监与智慧城管、嘉兴智慧电网与智慧交通、丽水智慧政务、宁波智慧物流与智慧健康、绍兴智慧安居和台州智慧水务，已经取得阶段性成果，并且获得全国的认可，见表1，表2。

在此基础上，设立了一系列专业机构，如浙江省智慧城市研究中心、浙江省经信智慧城市规划研究院、浙江省智慧城市专家咨询委、浙江省智慧城市标准化技术委员会、浙江（国家）智慧城市培训基地等研究、评价及推广智慧城市建设经验。根据2014 年《浙江省人民政府关于加快建设标准强省的意见》（浙政发〔2014〕35 号），浙江制定2015 年-2019 年浙江省智慧城市标准体系建设的五年计划，对浙江智慧城市建设在标准定位与产业推广等方面提出了明确要求。直至2016 年《浙江省人民政府关于印发浙江省“互联网+”行动计划的通知》（浙政发〔2016〕2 号）中将浙江智慧城市的建设与浙江“互联网+”行动紧密结合起来，开拓浙江高效有序治理城市、共享网络开放数据、发展绿色生态经济、确保网络空间安全，随时随地为民服务，推进信息技术与城市现代化相互融合的新型智慧城市建设之路。2016 年以来，全省11 个地级市都紧紧围绕智慧城市建设，纷纷出台关于智慧城市的政策文件与发展规划，由浅入深，突出民生，从点到面，惠及百姓。以浙江政务服务网为例，截至到2017 年，累计注册用户数已经突破了1400 万，PC 端累计访问量近9亿，超8 万个事项开通网上申请功能，初步实现全省数据共享，推进“最多跑一次”改革，人民满意率高达94.7%，真正实现让数据多跑路，让群众少跑腿。

（二）浙江智慧城市建设存在问题

虽然浙江在新型智慧城市建设方面已取得显著成效，但在实际建设中，尚存在一些问题：

1.缺乏顶层设计

智慧城市的构建往往忽视整体规划，这是由城市本身狭隘性造成的，没有站在全国、全省的角度出发，容易偏离智慧城市建设初衷，欠缺可持续发展模式。

2.标准制度滞后

之前实行的国家标准法律制度和标准化法律体系，往往更适用于传统城市建设，在新型智慧城市高速发展的浙江，出现了与实际运作活动不相符的情况，新出现的技术产品与传统产品相比较，具有不同性与先进性，导致原来存在的质量管理章程与互联网、物联网背景下的新型技术产品的管理和规范不符合，针对新型智慧城市的发展往往缺乏标准化监管以及新的衡量标准，这都会给智慧城市建设带来消极影响。

3.信息技术薄弱

伴随互联网技术进步，智慧城市构建进一步信息化，一些信息技术手段已经无法满足智慧城市的建设要求，当下的信息化管理的体系也难适应新型智慧城市建设的需求。信息网络基础设施区域性的不完善，也不足以支撑网络信息技术产业的发展。而且我国对信息资源保护的法律体系不健全，信息资源共享程度低。目前信息技术服务商往往是外国企业，因为国内企业的信息技术缺少核心技术手段，且我国在信息技术采购条例中，没有严格禁止的法律管理章程，进而严重阻碍浙江智慧城市的发展。

4.网络安全隐患

根据国家互联网应急中心发布的《2018 年中国互联网网络安全报告》的数据显示，我国关键信息基础设施、云平台等面临的安全风险较为突出，APT 攻击、数据泄露、DDo S 攻击问题亦较为严重。特别是用户信息安全风险，虽然《网络安全法》已经于2017 年开始施行，《儿童个人信息网络保护规定》也已经于2019 年开始施行，但是从全局来看，仍然缺少整体性的立法，在浙江“互联网+”高度发展的情况下，个人讯息的保护弊端开始体现。

因此，越来越多的学者把注意力放在了智慧城市发展问题的研究上，我国的一些科研机构院所及政府部门对此也作了一些研究。其实无论从顶层设计，还是网络安全，标准体系的完善和信息技术发展都与法律法规制度的缺失密切相关。缺少从法律体系建设的角度，对地方智慧城市法律构建作出深入、相对系统的比较研究，大大增加了智慧城市的建设难度，严重制约着智慧城市的发展。鉴于此，很有必要对智慧城市的法律体系建设做一个全局性的研究。

三、国内外智慧城市法律体系建设

（一）国外智慧城市法律体系建设

放眼全球，各个国家会根据智慧城市发展面临的不同情况，对法律体系做相应的调整与完善。2009 年美国颁布为“智能电网”计划提供法律政策支持的《美国复苏与再投资法案》；同时，美国稳步推进相关的规范性标准以及法律制度建设，“智慧政府”已经初具规模。早在2002 年-2005年，欧洲就开始实施一个名为“电子欧洲”的行动计划，直至2006 年-2010 年，欧洲宣布基本完成了信息社会的发展战略，2010 年欧盟委员会正式公布实施为期5 年的《欧洲数字化议程》，该议程已成为欧盟促进经济增长的重要战略之一。在此基础上，欧洲各国接二连三开展了智慧城市的建设，且在此期间纷纷进行智慧城市法律建设：如2014 年德国通过了新版《可再生能源法》；英国2018 年发布新的《数据保护法案》及相应的行为准则，保障行业稳定与数据安全等。与此同时，欧盟也未停止对智慧城市法律体系的建设，于2016年发布《网络和信息系统安全指令》，2018 年出台《通用数据保护条例》。新加坡早在2006 年为“智慧国家2015”计划，先后出台了《滥用计算机法》和《电子交易法》及相关指南，期望通过发展信息技术，将新加坡建成为互联网时代一流的智慧国家。韩国国土海洋局于2013 年制定出台了一套完整的《韩国智慧城市发展体系指导书》，内容详实，其中不仅包括智慧城市最基本的解决方案，甚至细致到标准化智慧城市的前期规划、实施设计与具体施工等过程，并制定各个应用系统架构，搭建城市控制中心等。此外，还出现了马来西亚编制了世界第一套电子法律立法架构等成功的案例。

综观全球，国外关于智慧城市法治的研究尚处于起步阶段，而且更多地强调信息的利用和保护。特别关注标准的统一性和协调性，但往往忽视法律体系的特殊性。且大部分国家与地区并未形成明确的法律标准体系，也未对智慧城市的治理规定相应的监督机制。

（二）国内智慧城市法律体系建设

早在2006 年，中共中央办公厅与国务院办公厅印发《2006—2020 年国家信息化发展战略》，强调信息安全与网络稳定，内容包括电子政务、国民信息化和信息技术创新能力等。此后，住房城乡建设部于2012 年正式发布了《国家智慧城市试点暂行管理办法》与《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》两个文件，在全国范围内就建设智慧城市进行试点。之后，2014 年国务院发布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，并联合财政部、国家发展改革委、国土资源部、公安部、工业和信息化部、交通运输部、科学技术部、住房和城乡建设部八部委发布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，首次明确了智慧城市建设的指导思想、基本原则和主要目标，大力推进智慧城市发展，力争到2020 年，在全国范围内建成一批特色鲜明的智慧城市。直到2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化发展战略纲要》，才第一次明确了信息化的法治建设、维护网络空间安全，引入“网络主权”概念。在同一年里，国家互联网信息办公室也发布了《国家网络空间安全战略》，把网络安全工作提到国家战略层面，阐明了中国网络空间的战略方针和主要任务。

上述文件皆属于国内关于智慧城市建设的政策，鲜有关于智慧城市建设的法律法规，目前只有国家第一批智慧城市之一的银川市于2016 年出台了《银川市智慧城市建设促进条例》，其他试点城市也还没有颁布相应的法律法规。但其实通过智慧城市发展潜力评价指标体系的计算发现，长江经济带智慧城市建设潜力巨大。智慧城市建设需要大量资金，既需要国家的投入也需要地方的投入，因而智慧城市试点工作主要在中国的发达沿海城市开展，尤其在浙江，建设智慧城市建设有着得天独厚的优势，同时也面临着许多问题，完全可以尝试开创促进智慧城市建设法律政策体系创新的先河。

四、浙江智慧城市法律体系构建的思考

（一）浙江智慧城市法律体系构建的必要性

自2006 年浙江省委做出《关于建设“法治浙江”的决定》以来，浙江一贯秉承习近平同志提出的“法治浙江”建设理念、思路和方法，不断地深入推进“法治浙江”建设工作。黄辉（2011）认为现代法治是一种社会化的治理机制，法治的基本内涵是与智慧城市法治建设的基本要求相对应的，彭继东（2012）认为法律法规可以看做是智慧城市建设过程中的最后保障，完善的法律法规是智慧城市建设的一个关键因素，特别身处信息社会，基于人们的不同目的，会涌现不同的问题，如果仅从技术层面限制人们的活动，只能解决一时一事，无法长远全面对人们的行为进行约束，只有运用法律的强制性与普遍性，才能保障在智慧城市的建设和运营过程中人们的合法权益不受侵害，因此，健全的法律法规对于智慧城市的建设是必不可少的。其次，法律具有庄严性和权威性，智慧城市建设的法治化有助于对违反契约精神与社会公序良俗的行为，给予相应制裁和惩治，是确保智慧城市建设有序进行的最大保障。

浙江在建设智慧城市的过程中面临的各种问题可以通过构建一个完善的法律体系来解决，在国家原有相关法律法规的基础上，地方法规政策对地方创新也有着不可小觑的作用，完全可以实现法治建设与智慧城市建设的协同发展。

（二）浙江智慧城市法律体系构建的建议

1.制定浙江智慧城市设计与治理条例

对智慧城市进行顶层设计是为了保证智慧城市建设中的统一性与可操作性，可以包括设计的基本原则、基本目标、规划方法等内容，增加浙江省一级调控职责性，将浙江智慧城市建设计划提升至地方法规层面，有利于全省智慧城市建设统筹规划，统一责任主体。同时针对智慧城市建设的主题内容、运作主体、管理个体，以及相关体系和环节建立关联，制定相应法律章程，提高法律管理效率。智慧城市治理的法律规范化，有利于实现资源的统一开发、利用、共享与保护，协调各个地市之间的关系，实现各智慧城市间的良性互动，最终达成可持续发展目标。

2.加快浙江智慧城市标准法律体系建设

根据2014 年《浙江省人民政府关于加快建设标准强省的意见》（浙政发〔2014〕35 号），2019年浙江应该已经初步形成智慧城市建设标准与体系，这就可以对智慧城市的运行状况做一个综合性的考评。一方面，可以针对智慧城市作一个量化考评，根据城市运行的不同情况，划分为良好型智慧城市、合格型智慧城市与不合格型智慧城市；另一方面，在考评的基础上，综合考评结果与各地市的不同情况，提出涉及不同等级智慧城市的政治、经济、科技与文化发展等方面的精准法律治理建议。此外，标准法律体系的建立还要注意法律权利与义务设定的合理性，法律程序设置的正当性，法律调整对象之间协调的平衡性。

3.建立浙江智慧城市信息法律制度

信息是智慧城市建设的关键内容。特别是新型智慧城市的建设更是与信息技术密不可分。从物联网、云计算等角度来看，智慧城市本身就是一个以信息的收集、利用、储存、传递和分析等为基本内容的“信息”中枢。所以在浙江积极发展信息核心技术的前提下，十分有必要用法律来解决信息的合理使用、信息公开与隐私保护界定等问题。通过立法来强化信息网络基础设施建设，严格把控信息技术的使用流程，并制定相应的法律管理章程。

4.深化浙江智慧城市的网络安全保护

在依托国家颁布的《网络安全法》、《儿童个人信息网络保护规定》的基础上，可以根据浙江省互联网发展具体情况，出台《浙江省个人信息保护条例》、《浙江省数据安全管理办法》等相关地方性法律法规，深化对网络信息的监管，保障智慧城市网络安全与稳定。完善网络预防机制，规范网络信息保护程序与强制性标准，防范智慧城市信息泄露、信息窃取等事件的发生。引入网络安全保险机制，建立相应的侵权损害赔偿责任制度。

五、结论

智慧城市伴随着信息技术的不断进步而发展变化，因此，智慧城市法律体系的构建，也需要经历一个缓慢而复杂的过程，需要不断地对新出现的问题进行分析和研究，持续改善智慧城市建设中的不足。因而，浙江在进行智慧城市建设时，需时时刻刻将法律体系研究工作放在重要位置，促进浙江智慧城市的可持续发展，充分发挥社会主义法治的积极作用，进一步推动全国新型智慧城市建设与法治进程。