关于完善军费管理保障机制的思考

王斯达 张丽濛 许 湛

内容提要：军费是军队一切工作的基本保障。新时代，必须适应强军战略部署和军队新体制，改革现行军费管理机制，提高经费保障部队建设效益。要坚持问题导向，统合“规划、计划与预算”职能，确立军种为“一级预算单位”，组建资金集中收付管理体系，规范国家（政府）与军队间预算关系。

军费是军队一切工作的基本保障，对军队发展影响重大。随着新时代强军战略部署的实施和军队新体制编制的运行，现行军费管理保障机制暴露出诸多矛盾问题，制约了部队建设发展。必须坚持问题导向，寻找科学对策。

一、统合“规划、计划、预算”职能

军费预算是军费管理的基本手段，旨在保障军队建设任务的落实和目标的实现。零基预算的原则是，依据军队建设战略任务、规划计划和保障要求，区分轻重缓急编制预算。但是，长期以来我军经费预算分配与强军任务要求衔接不紧，有时在某些方面甚至背离了这个原则。究其原因最重要的是，预算编制缺少战略规划计划部门的充分研究论证和严格审核把关。在现行工作机制下，军委军种担负战略规划计划职能的机构，对预算安排实质上只能提些意见建议。解决这个问题，可考虑在军委军种两级调整组建战略规划计划与资源统筹委员会（资源的内涵丰富，本文限指军费预算，下同），统筹主导军费预算编制。军委战略规划计划与资源统筹委员会的主要职能任务是，研究解决规划计划与预算编制中的重大问题，协调沟通军委机关、军种、战区间关于规划计划与预算编制中涉及的所有问题，研究审定军事需求牵引规划计划及预算草案，审定军队财务管理法规和标准制度等。各军种战略规划计划与资源统筹委员会主要职能任务是，研究制定本军种战略规划计划与经费预算安排。同时，打破现有财务机构预算编制、资金支付、报销结算“三位一体”的职能结构，调整建立军委军种“规划、计划、预算”职能“三位一体”的规划计划预算办公室，在同级战略规划计划与资源统筹委员会主导下履行军费预算编制任务。

二、确立军种为“一级预算单位”

目前，我军经费总预算沿用总部体制下形成的模式，从军委到部队由各级机关事业部门编制分项预算，分别由同级财务部门负责分项预算汇总逐级上报形成。这种模式，适应了司政后装“条条”主导部队建设的旧体制，但不适应军种“块块”主导部队建设的新体制，其最大弊端在于，各军种对本军种经费没有充分的预算配置权，制约了军种统筹整体战斗力建设。一方面，军种没有专项经费预算指标分配权。专项经费依项目或任务供应、专款专用、按项目实际开支上报决算，是保障部队建设的最重要的经费。目前，专项经费的指标由军委机关事业局按照业务关系逐级下达各军种机关事业部门，各军种机关事业部门再按照本军种事业任务编制分项预算，统一由财务部门汇总上报军委，从而使专项经费预算的指标分配权实际上集中于军委机关事业局。尽管军种各级事业部门编制的预算经费都要经由军种党委审定，但经过各级特别是军委机关事业局纵向综合平衡后的结果很难不走样，可以说是形式大于实质。另一方面，军种基本没有预算经费调剂权，包括对经费预算再分配或改变经费用途的权力。现行军费预算机制下，军种除对“定额包干”的经费本级留用部分有小幅调剂权外，各级党委没有再分配或改变经费用途的权力。解决这个问题，必须适应军种职能专司部队建设的新体制，确立“军种主导预算配置”的原则，赋予军种足够的专项经费分配权和预算经费调剂权，以推进军费预算机制由“条条主导”向“块块主导”转变，提升经费保障军种体系建设效能。可考虑把军种作为军费总预算的“一级预算单位”，即军费总预算由军委机关预算、陆军预算、空军预算、海军预算、火箭军预算、战略支援部队预算和联勤保障部队预算构成。军委机关预算按军委各部门、直属机构、院校以及军委直属单位编制，军种预算区分机关本级和直属单位编制，均由下至上逐级上报形成。

三、组建资金集中收付管理体系

资金收付报销结算，是军费服务保障部队建设的重要环节，也是预算执行监督的重要环节。目前，我军财务机构统一负责经费预算编制分配与报销结算监控。众所周知，同体监控容易出现漏洞甚至发生“经费想怎么花就怎么花”的问题，从而制约着军费保障建军效益的提升，甚至成为滋生腐败的温床。解决这个问题，必须遵循预算编制与资金收付分离的原则，按照统一领导、按级负责的要求，立足联勤保障部队区域划分，整合各级财务管理人员和现有财务结算中心，建立垂直领导的全军资金集中收付管理体系。一是军委后勤保障部设“财会局”，二是军委机关、各战区设“结算中心”，三是驻军较为集中的中心城市设“结算分中心”，驻军相对集中的地区设“结算办公室”（可根据部队实际以及就近就便原则，再下设若干结算小组负责结算工作）。军委机关、战区结算中心、结算分中心，全部纳入军委财会局统一管理，彼此构成行政隶属、业务指导和信息共享关系。

四、规范国家（政府）与军队预算关系

我国军队建设实行财政拨款制度，军费来源于国家（政府）。目前，军队与国家（政府）间预算编报与拨款渠道多元化，如多个国家部委与军队有关部门存在预算拨款关系，地方政府和省军区系统存在预算拨款关系。国家（政府）与军队间这种多元化的预算拨款关系，导致军队预算经费缺乏集中统一管理，影响财力资源统筹配置及对经费投向投量与使用效益分析，也导致国家（政府）难以准确掌握军费投入的整体情况及对军队建设产生的宏观效果。因此，必须规范军队与国家（政府）间的预算与拨款编报渠道。可协调国家统一集中军费预算分配权于国家财政部，实行“军队一个渠道向中央政府编报预算，中央政府一个渠道向军队拨款”。军队向国家（政府）申请的所有军费，全部通过军队年度总预算编报，归口国家财政部审核划拨，原拥有军费预算分配权的国家部委转向做好项目立项和制定标准规则等。