完善健全国防动员等级制度的几点思考

龙 鹏 毛 伟 唐胜鹏

内容提要：完善新时代国防动员等级制度，应当适应国家动员需求、动员体制、动员能力的发展变化，针对当前存在的等级划分相对简单、动员权责不够统一、标准内容不够细致等问题，从等级划分、动员权责、法规制度等方面入手，构建科学完备的等级制度体系，切实提升新时代国防动员应战应急能力。

国防动员等级制度，是根据不同程度的应战应急需求分等级实施动员的制度。科学构建国防动员等级制度，对增强动员的针对性和预见性，提高动员的灵活性和精确性，避免因反应过度而造成国家混乱和资源浪费，以及因反应不足而削弱国家处理危机的能力，具有重要意义。长期以来，我国动员等级制度以应付大规模战争为基点，讲求全时域性，这在特定的历史条件下发挥了积极的作用。但是，随着时代的发展，我国动员等级制度也面临着一些不容忽视的矛盾和问题，必须深入贯彻习近平主席“完善国防动员体系”重要指示①参见《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，44页，北京，人民出版社，2017。，调整完善动员等级制度，切实提升国防动员应战应急能力。

一、影响国防动员等级制度的主要因素

目前，世界各主要国家大都设立了动员等级制度，但动员内容因国而异，并随时代发展不断调整完善。综合分析，影响国防动员等级制度的主要因素有以下几方面。

动员需求。根据动员需求，科学合理确定动员规模、对象、时限，是设置动员等级制度的初衷。由于国家受到的威胁种类不同、程度不一，且经常变化，因此，动员需求不仅规模、种类、时限要求不同，而且是动态变化的。在此情况下，要想动员供给尽可能精确匹配动员需求，确保既能有效满足应战应急所需，又不至于因过度动员而影响国计民生，就必须根据国家可能面对的动员需求，科学精准确定动员等级。机械化战争时期，作战预警时间较长、动员对象相对简单，对动员需求的时效性、精准性要求不高，因而多数国家仅将动员等级区分为总动员和局部动员。然而，随着信息技术的进步和人类社会的发展，战争趋于快速化、复杂化、精确化，从而对动员需求的种类、数量、质量提出了更高要求。在此情况下，美英等国根据动员需求变化的实际，率先将动员等级制度细化，形成多等级的动员等级制度。

动员体制。一个国家的国防动员体制是以应战为主，还是应战应急一体，直接影响该国动员等级制度的设置。如果国防动员仅以应战为主，则设置动员等级制度主要考虑部队作战需求；而应战应急一体，则既要考虑部队作战需求，又要考虑应对突发事件的需要。如“9·11”事件后，美国为应对恐怖主义等非传统安全威胁，在调整国家安全战略的同时，明确提出“灵活反应、有效协调”的国防动员改革目标，进一步调整细化了其动员等级制度；而俄罗斯设有“民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部”，专用于应付军事行动以外的突发事件，则其动员等级制度也就主要与应对战争危机相一致。因此，国家的动员体制不同，其动员等级制度也存在很大差别。

动员能力。国防动员能力，包括动员潜力和动员组织力。一个国家可供动员的潜力资源越丰富，动员组织能力越强，则其满足应战应急需求的动员能力就越强。因此，一个国家如果具备强大的动员能力，则其面对一般危机时，只需要采取低等级动员，就能够满足应对危机需要，从而无须进行总动员或局部动员。如，美国因其强大的动员能力，很多时候仅采取“选择性动员”“征召志愿预备役”等低等级动员，就能满足应战应急需求，因而无须宣布国家进入紧急状态，进行总动员或局部动员。相反，如果一个国家国土狭小、资源有限，则其哪怕面对危机的程度不是很高，也需要实施总动员或局部动员，才能捍卫国家安全。因此，国防动员等级制度应建立在准确、充分了解本国动员能力的基础上，合理划分动员等级，确立各个动员等级的动员规模、范围和内容。

二、当前我国国防动员等级制度存在的问题

我国动员等级制度具有高权威性、高组织性的特点，能充分调动国家资源为打赢战争、应对突发事件服务。但随着经济社会的发展，我国的动员需求、动员体制、动员能力发生了显著变化，现行动员等级制度也存在着一些与形势任务不相适应的矛盾和问题。

等级划分相对简单。当前，我国国防动员仅划分为总动员和局部动员两个等级。一方面，与我国强大的动员能力不相匹配。伴随着经济社会的发展，我国已建成世界上最为完备的工业体系，国防动员能力显著增强。面对一些周边安全威胁，我们不再需要采取全国总动员或局部动员，只需在部分行业或部分区域进行小范围动员即可满足应战应急需求。如，2014年的“中建南”安保行动，主要在粤桂琼3省（区）动员了部分渔船和渔民；2017年的中印洞朗对峙事件，主要在西南边境地区进行了有限的动员。另一方面，与应对安全威胁的现实需求不相适应。现代战争武器装备精细化、参战力量多元化、战争进程快速化，对动员的快速化、精确化、体系化提出了更高的要求。同时，我国安全形势的严峻性、复杂性也要求动员具备很强的应变能力。在此情况下，两级动员等级的划分相对粗略，实际操作性和现实指导性不强，不利于维护国家安全。

动员权责不够统一。《中华人民共和国国防动员法》（以下简称《国防动员法》）规定，我国国防动员的主体是国家，决定权在全国人大，国务院、中央军委仅有一定的灵活处置权，且实施层级仍然是国家层面的，决定实施国防动员的权限过高。而实际情况是，各级政府在面临重大突发事件时，军队在执行军事应急行动时，也需要进行必要的动员。对此，一些国家不仅细化了国家层面的基本动员等级制度，而且在不同行业领域建立了动员等级制度，从而形成了动员等级制度体系。但目前，我国省、市、县3级政府只有动员职责，没有动员权限，这就导致只能自下而上层层上报动员需求，国家决定动员后，再自上而下层层部署动员任务。这种“树状”动员结构体系，信息交互流程长、速度慢、抗毁弱、易出错，致使动员供需无法快速精准匹配，因而难以满足当前动员快速化、精确化的要求。

标准内容不够细化。针对国家可能面对的安全威胁，部队和地方政府均制定了详细的应急响应机制，为有效应对各种安全威胁提供了有力的支撑。如，各级部队均建立了3级等级战备制度，并详细规范了各级部队转入等级战备的权限、内容、标准和时限；国家、省、市、县各级通常建立4级应急响应机制，详细规范了启动应急响应的条件、权限，并明确了各响应等级可采取的行动和措施。国防动员作为国家应战应急力量的“倍增器”，理应在国家应对安全威胁中发挥更大的作用。但目前我国并未建立类似部队战备等级制度和地方应急响应机制的动员等级制度体系，对不同动员等级对应的动员规模、动员区域、动员对象、动员时限等内容明确不够详细。如此，遇有安全威胁，往往突击动员、盲目动员，容易导致动员过度或动员不足而影响动员实效。

三、改进我国国防动员等级制度的对策措施

国防动员等级制度，作为国防动员制度体系的重要组成部分，对完善国防动员体系，提升国防动员能力，具有重要意义。必须深入贯彻习主席“完善国防动员体系”重要指示，构建起科学完备的国防动员等级制度，有效提升国防动员应战应急能力。

科学划分动员等级。理论上，动员等级划分越细，则国家应对安全威胁的针对性和灵活性就越强。但动员等级划分过细，也会导致动员决策的“选择困境”和动员实施的忙乱，甚至陷入频繁切换动员等级，致使一个动员行动还没结束就要进入下一个动员行动的窘境。反之，动员等级划分过于简单，则会降低动员的针对性，造成动员的盲目和随意，从而出现动员过度或动员不足，影响安全威胁的处置效果。因此，动员等级划分既不能过于精细，也不能太过简单，应着眼国家动员体制、动员能力和可能面对的动员需求，合理划分动员等级。根据我国国情，可考虑将国防动员划分为4个等级，即应急动员、选择性动员、局部动员和总动员。其中，应急动员，主要是应对国内暴动骚乱、自然灾害、瘟疫等重大突发事件；选择性动员，主要是应对边境冲突、海洋权益争端、海外撤侨等军事应急行动；局部动员，主要是应对战区方向的局部战争；总动员，则是应对全面战争。

坚持动员权责一致。权责一致是现代国家治理的一个重要原则，也是建立健全动员等级制度的基本遵循。一方面，要下放权力，使有责的有权。当前，我国全国人大、国务院、中央军委，省、市、县各级地方政府均在各自职责范围内承担着相应的应战应急、维权维稳职责，但仅有全国人大、国务院、中央军委有动员职权。对此，要着眼国家和各级地方政府完成职责任务的实际需求，建立基于国家和省、市、县各级政府的动员等级制度体系，赋予各级地方政府相应的动员权力，使其在应对各种突发事件时，能快速精确动员潜力资源，增强应战应急能力。另一方面，要约束权力，使有权的有责。要着眼军地各部门、各行业系统动员职责不明、任务重叠的实际，细化明确动员等级制度体系的内容，建立动员考评奖惩机制，确保军地各部门、各行业系统严格按照动员等级制度正确行使动员权力，高标准完成所承担的动员任务。

衔接应战应急机制。国防动员的功能是战时应战、急时应急、平时服务。因此，动员等级制度应与军队战备等级制度和政府应急响应机制相衔接。一是启动国防动员等级响应的权限，要与启动军队战备等级和政府应急响应等级的权限相衔接，以利于构建相对集中、衔接顺畅的领导指挥机构，确保指挥决策的统一高效。二是同一程度的安全威胁等级，其动员规模力量应与启动军队战备等级、政府应急响应等级所动员的力量相衔接，防止动员过度和动员不足。三是着眼资源有限性和需求扩张性的矛盾，使等级战备、应急响应、等级动员在方案计划上相衔接，充分发挥各自优长，防止互争资源，造成“木桶效应”，不能形成整体合力。

完善法规制度体系。法制是确保动员等级制度落到实处的法律保障，在动员等级制度建设中的作用是根本性和基础性的。因此，动员等级制度要想落地生根，有效提升动员能力，必须建立健全法规制度体系。一要增强动员等级法规制度的权威性。要将国防动员等级制度纳入《国防动员法》，以国家立法的形式明确军地各部门、各行业系统动员权责，强化动员等级制度的末端落实。二要增强动员等级法规制度的系统性。纵向上，要建立健全国家和省、市、县各层次的动员等级响应法规制度体系；横向上，要从法规上明确动员等级制度必须衔接军队战备等级制度和政府应急响应机制。三要增强动员等级法规制度的可操作性。要细化明确不同动员层次、不同动员等级的启动时机、决定权限、动员规模、动员对象、动员时限、转换原则等，使每项动员活动均有章可循，有法可依，确保动员的针对性和时效性。