粤港澳大湾区非物质文化遗产保护行政资助机制建构*

冯泽华

粤港澳大湾区非物质文化遗产(以下简称“大湾区非遗”)有狭义和广义之分。狭义的大湾区非遗是指被珠三角九市、香港、澳门视为其共同文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。广义的大湾区非遗是指被珠三角九市、香港、澳门的一方视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。为建构粤港澳大湾区整体文化，共同塑造大湾区非遗品牌，发挥文化的凝聚力，本文采用广义上的大湾区非遗。(1)事实上，有些非物质文化遗产很难分清是珠三角九市、香港、澳门的其中一方或者多方所有，有时出现发源地在一方，兴旺于另一方的非物质文化遗产，如据初步调查，港澳朱大仙信仰或来源于惠州，参见郑炜明、罗慧、孙沁《从港澳朱大仙信俗来源看非物质文化遗产的探源与传播问题》，《重庆文理学院学报》(社会科学版)2017年第3期。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调：“共同推进中华优秀传统文化传承发展，发挥粤港澳地域相近、文脉相亲的优势，联合开展跨界重大文化遗产保护，……支持弘扬以粤剧、龙舟、武术、醒狮等为代表的岭南文化，彰显独特文化魅力。”(2)《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》 ，《人民日报》2019年2月19日第1版。可见，在塑造湾区人文精神的系统工程中，大湾区非遗是中流砥柱。综观过去粤港澳三地共同保护非物质文化遗产的实践，除了少部分强势大湾区非遗受到三地政府高度重视，被共同申报为国家级非物质文化遗产代表性项目甚至人类非物质文化遗产代表作外，(3)如粤剧等。占比较大的弱势大湾区非遗，(4)如珠三角九市的蚕桑习俗、桑基鱼塘等具有广东水乡特色的农耕生产习俗因当地人外出谋生而面临消亡的尴尬境地，参见徐勇志、周媛《基于民俗文化的广东生态文化建设思考》，《岭南学刊》2019年第5期；港澳的朱大仙信仰同样面临后继无人的危机，参见傅玉兰《澳门朱大仙水面醮和非物质文化遗产保护》，《博物馆研究》2009年第2期。实践中常“无人问津”，亟待三地政府加大保护力度。为激励大湾区居民积极投身非遗保护工作，共塑湾区人文精神，粤港澳三地政府有必要建构大湾区非遗保护行政资助机制。

所谓的大湾区非遗保护行政资助机制，是指大湾区文化行政部门依法对为大湾区非遗保护作出贡献的组织或者个人提供资金或其他财产性利益、提供知识和技术资助的行政行为而形成环环相扣的办事规程。本文从大湾区非遗保护的重要价值及其制约因素出发，诠释以行政资助助推大湾区非遗保护的法理意蕴，进而建构一套系统化的行政资助机制。

一、大湾区非遗保护的重要 价值及其制约因素

(一)大湾区非遗保护的重要价值

从滥觞及变迁的角度来看，大湾区非遗具有跨区域性、中外融合性、侨性等特征。大湾区非遗的跨区域性表现在其几乎不受行政区域限制，能在不同区域形成与发展——珠三角九市、香港、澳门彼此的地理空间相互间隔，但三地岭南文化的核心要义具有同质性，如肇庆高要春社、澳门土地信俗和香港土地庙的土地崇拜形式不一，但民众心理有共通性；(5)梁娟美：《粤港澳大湾区土地崇拜及其价值》，《文化遗产》2019年第6期。大湾区非遗的中外融合性表现在本土文化注入了域外基因，中外文化继而融合发展，如嵌入西洋乐器表演的粤剧；大湾区非遗的侨性表现在具有浓厚的华侨华人色彩，如海外同胞汇寄至国内的家书“侨批”即有别于传统的中国家书。可见，大湾区非遗是以中国传统文化为主，以外来文化为辅，兼容岭南文化、华侨文化和港澳文化，横跨珠三角九市、香港和澳门的一种文化类型。据此，大湾区非遗保护具有以下几个层面的重要价值。

第一，在个人发展层面，保护大湾区非遗有助于大湾区居民在广阔的舞台寻找适合自身发展的定位。“大湾区居民”是一个虚拟的法律身份概念，包括珠三角九市居民、香港居民和澳门居民，其中，或因港澳居民(6)在本文，为方便论述，“港澳居民”与“港澳同胞”同一涵义，均指港澳居民中的中国公民。享有珠三角九市的居住证而出现交叉重叠。不论如何，大湾区居民是大湾区所有民众共同的身份标签。在致力于保护大湾区非遗的工作中，大湾区居民肩负同样的历史使命。大湾区非遗保护工作的开展，包括审批、传承、传播、监管、后勤、研究等均需大湾区居民积极参与。在5G时代下，大湾区非遗与高新科技相融而形成的文化创意产业、旅游业等行业将能吸引一大批青年才俊，使其成为大湾区非遗保护的坚实拥趸者。而保护大湾区非遗的工程复杂、浩大，需要不同专业的人扎根，当珠三角九市居民与港澳居民共同致力于一项项非物质文化遗产保护工作中，彼此间的人文联系将进一步加强，大湾区的人文精神亦将进一步得到浸润。

第二，在区域合作层面，保护大湾区非遗有助于推动粤港澳三地文化高度融合，促进经济合作向纵深发展。以往的粤港澳合作中过度注重经济利益，忽视了港澳同胞对大湾区非遗的精神需求，致使彼此间的生产要素流动长期存在情感障碍，区域经济一体化仍未取得突破性进展。大湾区非遗既是港澳同胞维系祖国情感的精神纽带，亦是激发港澳同胞融入国家发展大局的精神动力。大湾区全体居民为共同目标——国际一流湾区协同勠力同心，离不开共同的信仰。积极保护大湾区非遗，能够唤起港澳同胞对祖国内地的感情，更好地赢得民心，为粤港澳经济深度合作夯实社会基础。因此，保护大湾区非遗与经济建设并不矛盾，相反，在经济合作中保护非物质文化遗产，在非物质文化遗产保护中推动经济合作，理应是大湾区建设的重要方向。当大湾区深度建设工作不断融入非物质文化遗产保护元素，经济合作与非物质文化遗产保护合作取得动态平衡，即从实质上塑造湾区人文精神，为粤港澳深度合作稳固精神基础。

第三，在综合国力层面，保护大湾区非遗有助于彰显湾区独特文化魅力，提升大湾区国际影响力，增强国家的文化软实力。大湾区不仅要在经济上成为全球的“佼佼者”，更要在文化上成为“领头羊”。“齐驱并驾”地整体发展，方能凸显大湾区的战略作用。大湾区非遗形形色色，精妙绝伦，在保护工作中应逐步打造大湾区的民族文化品牌，形成具有国际影响力的文化产品，这也是大湾区非遗“走出去”的必然要求。如果说科技是旧金山湾区的底色，那么非物质文化遗产便是大湾区的底色。毋庸置疑，文化软实力是评价综合国力的重要指标。大湾区非遗是中华文化的重要组成部分。随着大湾区非遗国际影响力提升，发挥大湾区非遗魅力将对整体提高我国文化软实力大有裨益——争夺文化话语权，促使中华文化欣欣向荣，不断铸就中华文化新辉煌。

(二)大湾区非遗保护的制约因素

毫无疑问，大湾区非遗保护具有重大意义，但囿于成本高、回报周期长，致使大湾区非遗保护工作无法常态化。当前，大湾区非遗保护存在的问题主要表现为两个方面。

第一，大湾区非遗保护制度的碎片化。在“一国两制三法域”的法秩序框架下，珠三角九市、香港、澳门间的非物质文化保护规范相通性弱。迄今为止，中国尚未出台专门的区际法律冲突规范。广东非物质文化遗产保护的相关规定散见于《中华人民共和国非物质文化遗产法》(以下简称《非物质文化遗产法》)《传统工艺美术保护条例》《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法》《广东省非物质文化遗产条例》等规范。自2006年《保护非物质文化遗产公约》在香港生效后，香港特区政府便筹划进行全港性非物质文化遗产普查，以强化非物质文化遗产保护工作，但至今专门的非物质文化遗产保护规范仍是空白。澳门先后颁布《澳门非物质文化遗产申报评定暂行办法》《文化遗产法》对物质文化遗产和非物质文化遗产共同进行保护，成效立竿见影。尽管粤港澳已就部分非物质文化遗产共同申报国家级或者世界级非物质文化遗产，但从法律实施的实然角度而言，《非物质文化遗产法》因未列于港澳基本法附件三，而不能在港澳实施，或导致一些与《非物质文化遗产法》有关的配套制度不能在港澳施行。易言之，广东实行的是全国性的非物质文化遗产保护制度，而港澳的非物质文化遗产保护制度是相对独立的，三者间的制度效力不及于他方。一些传承人的认定方法、资助规则、资金管理等环节尚未完全衔接。更深一层而言，在文化保护规范尚未对接的情况下，三地所组成的非物质文化遗产保护工作组也只能是一个松散的议事机构，难以对共同成功申报为国家级乃至世界级非物质文化遗产进行全方位的管控尤其是后续的监管保护工作。(7)“粤剧”于2009年由粤港澳三地联合申报并成功入选联合国教科文组织《人类非物质文化遗产代表作名录》后，时隔十余年，三地再无其他共同申报的事项。事实上，需要粤港澳三地共同保护且具有世界级实力的非物质文化遗产还有凉茶、醒狮、岭南武术等。退一步而言，目前，粤港澳三地共同申报成功的国家级非物质文化遗产仅有凉茶和粤剧。三地对大湾区非遗采取相对独立的保护模式或基于提升社区认同感以及保持地区文化特色的需要，但基于其中的共性，三地在未来的非物质文化遗产保护工作中应寻找更多的合作点，促进区域融合，增强大湾区文化互信和凝聚力。总之，大湾区非遗法律保护制度缺乏科学性与合理性，无助于非物质文化遗产保护的系统化。

第二，大湾区非遗保护方式的僵硬化。当前粤港澳松散的文化合作方式导致大湾区非遗保护方式与塑造湾区人文精神的愿景存在一定差距。一方面，三地侧重的是一种僵硬的、静态的保护方式。粤港澳三地政府在实践中往往不注重激发大湾区全体居民保护非物质文化遗产的热情，进而形成浓厚的生态保护社会氛围，难以契合非物质文化遗产保护的实际需求。这种方式过于单一、脆弱，一旦出现传承人去世等情况，传承活动即难以为继。在内地，非物质文化保护的民间组织若未在民政部门进行登记，不仅无法获得政府部门的补助或享受相关优惠政策，也无法得到相关部门的指导。缺乏非物质文化遗产理论指导，加之人员结构较为松散自由，导致其在非物质文化遗产保护过程中无法很好地发挥应有的作用。(8)段晓卿：《粤港澳大湾区建设与非物质文化遗产保护》，宋俊华主编：《中国非物质文化遗产保护发展报告(2018)》，北京：社会科学文献出版社2018年，第203页。如此被动局面不仅出现在一些无声无息的非物质文化遗产中，甚至在一些国家级的非物质文化遗产也日渐突出。(9)如粤剧依旧面临着优秀表演人才和编剧人才缺失、市场化不足、创新度不够等问题，参见钟斌、陈文丽、黄耀华、曾智巧《粤港澳大湾区粤剧传承与发展探讨》，《产业创新研究》2019年第10期。近年来广东对岭南文化的创新多以“文化+旅游”“文化+科技”的形式呈现，但往往只是文化与旅游、科技间的简单结合，尚未很好地把岭南文化精神融入其中，难以产生“1+1>2”的效能。(10)谭玉甜、刘淑兰：《对新时代岭南文化传承与创新的思考》，《探求》2019年第3期。另一方面，大湾区保护强调的是对非物质文化遗产本身的一种盲目的、“博物馆式”的保护方式。诚然，非物质文化遗产的保护必然需要一定的物质支持，粤港澳三地政府为此投入大量的财政资金。然而，三地政府对非物质文化遗产保护的物质配套因缺乏正确导向不能完全适应大湾区非遗保护的实际需要。许多耗资巨大的非物质文化遗产宣传活动往往局限于重要文化节日或者日常的新闻报道需要，而没有从动态式、全方位的人才培养及深度创新发展需要的层面开拓工作，如广东客家文化资源，因缺乏编剧、导演等方面的人才，传承工作寸步难行。(11)谭玉甜、刘淑兰：《对新时代岭南文化传承与创新的思考》，《探求》2019年第3期。正因如此，尽管三地在非物质文化遗产保护工作中取得一定的成绩，但往往局限于比较出名的文化遗产，许多相对“默默无闻”、规模较小的非物质文化遗产岌岌可危。总之，现有一般性且僵硬化的保护方式非但不能为非物质文化遗产传承遮风挡雨，反而逐渐侵蚀大湾区非遗的社会根基，难以有效彰显大湾区独特的文化魅力。

二、行政资助契合大湾区 非遗保护的当代使命

大湾区非遗涉及的地域广、文化种类多，这样的文化生存与传播环境决定其须整体保护。而行政法往往以全方位、多层次的视角调整社会关系。为契合大湾区非遗整体发展的内在机理，避免出现挂一漏万现象和破坏相关环境因素，行政法需提供人力、物力、财力的保障。在各种行政行为中，行政资助最大程度地彰显公权力的授益性，最契合大湾区非遗的保护需求。

(一) 行政法是大湾区非遗保护的重要制度选择

1.行政法充分体现三地法律制度的共性需求

珠三角九市、香港、澳门处于三个不同的法域，受三套法律制度管辖，部门法间存在较大差异。香港为普通法系，司法实践中判例色彩浓，且行政处罚主要以刑事罪行呈现，与珠三角九市、澳门成文法及独立的行政处罚体系相异。鉴于此，粤港澳三地必须寻找非物质文化遗产保护的“最大公约数”。首先，目前三地间司法互信程度低且受“修例风波”影响，短期内，粤港澳三地的刑事协助体系难以建构。其次，区际民商事司法协助在近年来虽取得突破，但因其“亦步亦趋”的特性仍未能完全契合大湾区非遗保护的府际合作需求，因为，与大湾区非遗有关的传承与传播活动多体现为行政性。事实上，当代区域协调发展强调的是政府主导，社会组织、私人部门共同参与的合作治理。(12)朱最新：《粤港澳大湾区区域立法的理论建构》，《地方立法研究》2018年第4期。显然，大湾区非遗保护便是区域协调发展的重要内容。最后，三地的行政合作较为紧密，在实践中并非遭遇司法协助举步维艰的障碍。而行政法是三地法律体系的重要内容，能最大程度契合三地法律制度的共性需求。申言之，行政法更能强调财政资金的公益性运用，是取之于民，用之于民的绝佳路径。行政法既能激发行政相对人对大湾区非遗保护的热情，亦能达至公益性目标，在“与民同乐”中实现大湾区非遗的生态保护。总之，让行政法为非遗工作保驾护航，有助于建构优质生活圈，增进大湾区居民的社会福祉，最大程度减少行政主体与相对人的情感隔阂。

2.行政法有助于弥补非行政法保护的瑕疵

行政法能够弥补非行政法保护的瑕疵，主要体现在两个方面：第一，弥补私法保护缺陷。近年来，已有学者开始关注非遗的私法保护(主要为知识产权保护)。(13)严永和：《论我国少数民族非物质文化遗产知识产权保护之制度构建》，《文化遗产》2013年第4期。大湾区非遗的客体公共色彩显眼，私法保护不能完全满足大湾区非遗客体的保护范围需求。私法保护重心始终是个人权利。尽管部分大湾区非遗可以通过私法的方式保护，但大多数不能，因为私法的客体与大湾区非遗的范围存在“错位”，例如，一些歌曲、舞种、故事等所衍生出来的大湾区非遗可通过私法保护，但部分节庆、礼仪、民俗所衍生的大湾区非遗，则无法通过私法方式获得充分保护。(14)高轩：《论我国非物质文化遗产生态保护的行政法机制》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2016年第3期。行政法能通过行政手段让更多的人参与其中，满足大湾区非遗公权与私权两方面相结合的保护需求，共建大湾区非遗公益化保护的康庄大道。第二，承继刑法保护的谦抑性。刑法具有保障法的属性，即行政法、私法是大湾区非遗的一般性法律保护手段，而刑法是最后的保障手段。当行政法和私法对愈演愈烈的损害大湾区非遗的行为显得力不从心时，刑法作为社会危险性行为的制裁力量才显示出强大的保障作用。可见，刑法是在迫不得已的情况下方能选择。从保护路径的假定效果而言，运用刑法保护多强调其消极性，是针对大湾区非遗保护遭遇破坏而起作用的；而行政法多强调积极性，是基于大湾区非遗保护的公益性发生效力的。总之，运用刑法保护大湾区非遗要保持应有的克制，宜先适用行政法。

(二) 行政资助充分凸显行政法的授益性

1.行政资助有助于激发行政相对人参与大湾区非遗保护的积极性

行政资助作为一种具有指导性、激励性的行政行为，能有效地实现行政管理的预定目标并完成其任务，达至个人利益与公共利益的和谐共生。一方面，行政资助有助于补偿相对人保护成本。即使甘于无私奉献之人，行政主体亦应做好其正当权益的保护。另一方面，行政资助有助于激发广大行政相对人的保护意识。在市场经济逐利的形势下，部分大湾区非遗遭到不同程度的破坏。日渐式微的大湾区非遗亟需一种能快速调配社会资源的保护方式，而行政行为能产生这样的效果。为有效保护大湾区非遗，行政主体理应运用公权力进行干预，采取行之有效的措施及时保护大湾区非遗。如前所述，行政资助是最能激发人们参与公共利益保护工作的行政行为。若粤港澳三地政府能系统建构大湾区非遗行政资助机制，普通民众则会在该制度的指引下积极主动保护大湾区非遗。

2.行政资助稀释其他行政行为的负担性

行政法保护作为公权力保护文化的常规手段，主要以行政行为为载体，如前所述，行政资助最有助于充分地彰显大湾区非遗保护的实效。首先，行政资助最大程度地淡化行政处罚与行政强制的负担性。现有包括大湾区非遗在内的一般性文化保护规范重在惩戒层面，而鲜有关注激励层面，更没有对激励层面作出具有操作性的规定。不同于预先给相对人行为以震慑压力的行政处罚与行政强制，以行政资助为主的大湾区非遗保护的激励性政策，是积极影响相对人行为的一种手段，能够充分激发相对人积极参与大湾区非遗保护工作的热情。其次，行政资助调适行政许可的干预性。于行政相对人而言，行政许可仍带有一定的负担性、门槛性色彩，偏向于以行政权消极干预大湾区非遗保护的行为。而行政资助给行政相对人相对较大的自由空间，能够积极地运用行政权保障相对人在大湾区非遗保护工作中的合法权益。再次，行政资助避免行政给付的救济性。相对于倾向保护弱势群体的行政给付而言，行政资助偏于荣誉性、积极性的行政行为。对于独立自主、自强不息的相对人从情感上更容易接受行政资助。最后，行政资助能全面覆盖行政奖励的授益性。行政资助强调行政主体对致力于大湾区非遗保护者的授益性行为，而行政奖励一般局限于业已对大湾区非遗保护作出贡献的组织或者个人，前者明显比后者的支持力度大。总之，把行政资助嵌入大湾区非遗保护工作中能最大程度地彰显公权力的授益性，实现个人利益与公共利益的绝佳平衡。

三、建构大湾区非遗行政 资助机制的具体路径

区域立法是不同行政区域的地方立法机关就区域性公共事务，在平等协商互利共享的基础上开展的制定、认可、变动区域性规则、合作性地方规则的活动的总称。(15)朱最新：《粤港澳大湾区区域立法的理论建构》，《地方立法研究》2018年第4期。建构大湾区非遗行政资助机制是粤港澳三地的区域性公共事务，三地政府需要进行区域立法方能发挥该机制的实效。在大湾区“一国两制三法域”的法秩序格局下，三地政府的区域立法需要在求同存异的基础上进行。

(一)建立大湾区非遗保护行政资助机制的法律基础

建立大湾区非遗保护行政资助机制的法律基础，是系统建构大湾区非遗保护制度的“第一杠杆”。基于中国非物质文化遗产保护立法实践，建立大湾区非遗行政资助机制的法律基础需要建构“顶层设计+区际行政协议+各地立法实施”的多层次规范体系。

第一，顶层设计。为弥补粤港澳三地非物质文化遗产保护规范相通性的不足，三地政府可争取全国人大常委会支持，将《非物质文化遗产法》列于港澳基本法附件三，使其成为施行于内地、香港、澳门的全国性法律。按照港澳基本法的规定，港澳要在当地公布或立法实施《非物质文化遗产法》，(16)参见《香港基本法》第十八条、《澳门基本法》第十八条。使港澳地区的非物质文化遗产保护规范与该法相协调，从而与珠三角九市共同对大湾区非遗进行法治化的整体保护，并为大湾区非遗行政资助机制建立稳固的“根本法基础”。值得注意的是，从法理上而言，之所以能将《非物质文化遗产法》作为港澳特区的全国性法律，是因为涉及非物质文化遗产保护在本质上是属于国家行为——以国家治理之手段保护一切彰显民族精神的文化精品，若强调某一非物质文化遗产只属于地方，不利于民族精神的整体呈现，更容易损害国家统合进程。(17)倘若此立法路径争议较大，可由全国人大常委会依据港澳基本法关于港澳居民中的中国公民依法参与国家事务的管理之规定，修改《非物质文化遗产法》，使之既能适应港澳保护非物质文化遗产的实际需求，又能直接在港澳实施。尔后，港澳特区政府可依据《非物质文化遗产法》制定行政资助机制的实施细则。此种立法路径有助于增强港澳特区政府在建构行政资助机制的自由裁量权以及排除立法机关通过拉布等方式阻挠《非物质文化遗产法》在港澳的立法实施。当然，此种进路是从宪法和基本法的法理上推导而来的，具体的立法实践还须根据“一国两制”运作的实际情况而定。

第二，签署区际行政协议。完成顶层设计后，《非物质文化遗产法》可在珠三角九市、香港、澳门三个地域实施，奠定三地共同保护大湾区非遗的立法根基。然而，囿于三地法律制度的不同，《非物质文化遗产法》仅能作为行政资助机制建构的规范方向，而具体的合作机制仍需依赖于专门的规范指引。再者，《粤港澳大湾区发展规划纲要》只从宏观上对三地共同保护非物质文化遗产描绘美好蓝图，并未清晰指明保护的具体进路。借鉴以往粤港澳合作的实践经验，为强化对大湾区非遗行政资助机制立法的趋同性，三地可缔结大湾区非遗保护的区际行政协议，对作为协议重要内容——行政资助机制的原则性、宏观性问题进行厘定。为提高区际行政协议的民主性和科学性，三地可分别委托长期从事大湾区非遗保护的法律专家起草协议的草案。三地汇总各自的协议草案，形成统一的区际行政协议(草案)，再由三地政府联合公布，听取大湾区居民意见，充分吸收民意后，再共同公布正式签署后的区际行政协议。

第三，各地立法实施。粤港澳三地依据《非物质文化遗产法》和区际行政协议，对大湾区非遗行政资助机制的相关事项进行本地立法。其中，珠三角九市由广东省人大常委会统筹立法工作。粤港澳各地立法要严格按照区际行政协议的要求，特别是设立行政资助的协调机构方面要有明确的规定，在一些细节上可根据本地实际情况充分彰显地方文化特色，增强立法的认可度。

(二)共建大湾区文化保护部门

任何机制要取得实效都需要机构去实施，任何机构要完成其职责、使命都需要机制来保障。(18)朱最新：《粤港澳大湾区区域立法的理论建构》，《地方立法研究》2018年第4期。若像以往粤港澳的合作并无统一高位阶的机构进行协调，各自为政，只能以收效甚微而告终。因此，粤港澳三地政府有必要共建大湾区文化保护部门以承担行政资助工作的协调、大湾区非遗保护的年度规划等职能。鉴于当前大湾区建设的顶层设计尚未有清晰的路径，(19)至少没有法律明文规定的大湾区立法或者执法的协调机构。笔者设想大湾区文化保护部门可有两种设立方式。

第一，在大湾区管理机构下设大湾区文化遗产保护部门。(20)大湾区文化保护部门负责协调保护湾区内能够塑造湾区人文精神的非物质文化遗产、物质文化遗产以及其他文化遗产形式。2018年8月正式成立的粤港澳大湾区建设领导小组，除港澳两位行政长官外，其他成员均为国家领导人，小组成员均身兼数职，只能从宏观上把握大湾区建设的根本方向而难以时刻掌握具体的运作。因此，除了成立领导小组外，还需在全国人大常委会的授权下，设立隶属于国家发展和改革委员会的粤港澳大湾区管理机构。(21)由国家发展和改革委员会负责大湾区管理事宜，主要基于两点原因：第一，强大的执法资源调配能力。国家发展和改革委员会作为中央机关，素有“小国务院”之称，享有独特的法律地位，对中央层面的执法资源具有巨大的调配能力，能够胜任大湾区管理工作。第二，粤港澳大湾区行政协议的签署者之一。2017年，国家发展和改革委员会代表中央与粤港澳三方共同签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。大湾区管理机构在对外的日常行政业务(法律意义)上由国家发展和改革委员会领导，在重大协调事务(官方内部层面)上，受大湾区建设领导小组领导。当大湾区管理机构成立后，大湾区文化遗产保护机构亦随之诞生。此种设立方式最具有合宪性，契合我国国家机构的运作体系，但由于涉及的机构太多，需要的授权事项较为繁琐，设立的难度亦是最大的。

第二，粤港澳三地政府的文化行政部门共同组成大湾区文化遗产保护部门。三地可在立法实施《非物质文化遗产法》和区际行政协议时，在各自的非物质文化遗产保护规范中预留共同组成大湾区文化保护部门的内容。在具体操作上，可由当前的粤港澳文化合作会议升级为具有统一办公机构的大湾区文化保护部门。总体而言，此种设立方式操作性强，难度最小，但此种合作较为松散，组织力不强，在没有共同的上一级部门统筹协调的情况下，一些跨境纠纷难以妥善化解。当然，前述设立方式尚未实现时，此种方式亦可先行先试，为未来设立更高级别的协调机构提供良好的实践经验。

(三)拓宽大湾区非遗的行政资助途径

为保障大湾区非遗保护的“资金池”资金源源不断，降低财政资金运作的道德风险，粤港澳三地政府除了按照一定比例投入财政资金外，还可鼓励公益组织、社会大众积极捐赠，引入社会资本，支持大湾区非遗保护工作，设立由大湾区文化保护部门负责运营与管理的各项基金，不断拓宽行政资助的路径。

第一，设立大湾区非遗传承、传播活动的专项基金。并非所有的大湾区非遗如凉茶那样极具商业价值，并在商海中得到全方位的生态保护。对于一些具有文化价值但经济价值不突出的大湾区非遗，就有必要设置专项基金予以保护。由此，为最大限度地运用专项基金，大湾区居民从事经济价值不突出的大湾区非遗保护工作的，可优先获得行政资助。

第二，设立大湾区非遗行政资助相对人生活保障基金。在国外，非物质文化遗产代表性传承人往往能获得一定的生活保障金。如日本“人间国宝”每年可从政府得到200万日元补助金；韩国政府给予被命名的传承人每人每月100万韩元的生活补助。(22)高轩：《“一带一路”战略下非物质文化遗产华侨代表性传承人制度构建》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2015年第7期。生活保障基金的设置有助于满足被资助者的基本生活需要，为大湾区非遗保护工作的开展提供保障。

(四)设立大湾区非遗保护的行政资助标准与退出制度

1.资助标准

大湾区非遗行政资助须有一定的标准，否则难以高效指引大湾区居民从事非遗保护工作。一般而言，获得大湾区非遗行政资助的大湾区居民应具备这几个条件之一：第一，从事非遗保护工作，产生良好的社会效益，或者从事非遗保护工作，达到一定年限的；第二，在组织协助文化行政部门成功申报国家级或者世界级非物质文化遗产所发挥的作用重大，受到多方肯定的；第三，按照文化行政部门的具体要求，完成非物质文化遗产保护工作，获得良好社会效益，受到多方肯定的；第四，未从事非物质文化遗产保护工作，但经过所属区域的文化行政部门考核后，认为具备从事保护大湾区非遗工作的能力，能够全身心投入到保护工作的。在以上原则性条件的指引下，粤港澳三地的文化行政部门可根据各自区域的实际情况，作出一些细化的、可操作性强的认定规则。此外，为保障大湾区非遗保护免受与文化保护无关的因素影响，促进大湾区文化活动的法治化，申请人除了无刑事犯罪记录、无危害国家安全的行为外，还须声明拥护宪法和基本法。(23)这是为了避免国民意识薄弱的港澳居民成为获得大湾区非遗行政资助的人士而为之。2016年发生的香港候任议员宣誓案是部分港澳居民国民意识薄弱的真实缩影。而加强港澳居民的宪法和基本法教育是增强他们国民意识的重要路径。中共十九届四中全会报告指出：“加强对香港、澳门社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，增强香港、澳门同胞国家意识和爱国精神。”

2.资助程序

大湾区非遗的行政资助程序分为三个必经步骤：

首先，申请资助。行政资助的启动主要有两种方式：(1)自行申请。大湾区居民认为自己具备保护大湾区非遗能力的，可向所属区域的文化行政部门申请(24)亦即珠三角九市居民向广东省文化行政部门申请，香港居民向香港特区政府文化行政部门申请，澳门居民向澳门特区文化行政部门申请。；(2)组织推荐。这里的组织包括粤港澳三地的文化保护民间组织和文化行政部门。民间组织认为相关大湾区居民具有保护大湾区非遗能力的，可向文化行政部门报送行政资助推荐名单；文化行政部门亦可根据自己掌握的情况，依法推荐在大湾区非遗保护中作出贡献的大湾区居民。

其次，审查批准。对个人申请或者组织推荐所形成的名单，由粤港澳三地的文化行政部门先行审查申请人是否符合资助标准。为避免触发跨法域的司法救济程序，大湾区文化保护部门只对行政资助人员名单的资料作形式审查，对三地文化行政部门的行政资助名单可提出异议，是否接受异议由三地文化行政部门最终决定。

最后，公示评议。当内部行政资助审查批准后，粤港澳三地的文化行政部门应将各自的行政资助名单向社会公开。社会大众可在60天内对有异议的名单，通过书面形式，向所属区域的文化行政部门或者大湾区文化保护部门反映。所属区域的文化行政部门应在相关名单公示期届满后，通过书面形式向社会大众公布无异议名单、异议名单和异议处理的情况，并作出最终认定。获得行政资助者不服所属区域的文化行政部门作出的行政决定，有权向大湾区文化保护部门提起行政复议，该复议具有终局性，(25)大湾区文化保护部门只有在行政相对人对行政资助行为提出行政复议时，方享有最终决定权。这样的制度设计，既避免三地司法机关的跨法域介入，又巧妙地实现大湾区非遗保护工作的内部监督。从法理来看，大湾区文化保护部门对三地文化行政部门的审批行政资助名单工作进行监督，是粤港澳三地政府行政权的部分让渡，但这种让渡涉及的权力种类少，范围窄，所能引起的社会争议不大，具有可行性。或者以作出决定的文化行政部门为被告，直接向所属区域的法院提起行政诉讼(在香港为司法复核)。

3.退出制度

行政资助并非“一劳永逸”，如果获得资助者的言行超出一定的范围，符合以下情况之一的，其已获得的资助应当分情况取消或者退还：第一，获得行政资助后，从事有损大湾区非遗保护工作或发现有损大湾区非遗行为，造成恶劣社会影响的；第二，为获得资助，虚构大湾区非遗保护业绩的；第三，获得行政资助后，未能按照法定要求继续从事大湾区非遗保护工作的。粤港澳三地的文化行政部门和大湾区文化保护部门均有权监督获得资助者，发现获得资助者具有上述应当取消行政资助行为的，大湾区文化保护部门可提出取消的建议，是否接受由获得资助者所属的文化行政部门决定。不服取消决定的行政相对人，有权向大湾区文化保护部门提起行政复议，该复议具有终局性，或者以文化行政部门为被告，直接向所属地区的法院提起行政诉讼(在香港为司法复核)。

结 语

大湾区非遗是岭南文化的重要印证，也是中华民族的精神瑰宝。保护大湾区非遗是开展粤港澳深度合作，推动港澳融入国家发展大局的时代使命，更是塑造湾区人文精神，繁荣中华文化，实现民族复兴的重要举措。若要从塑造湾区人文精神的高度守护共同文化记忆，大湾区非遗的共同保护是当前无法回避的历史重任。本文倡导建构的大湾区非遗行政资助机制或是一种出路，但绝非扭转乾坤的妙计，更非一劳永逸的灵丹妙药。深入实施大湾区非遗保护工程，需要在粤港澳三地政府的主导下，整合大湾区社群力量的最大公约数，营造有利于激发大湾区居民文化保护意识的社会氛围。唯有在全民保护的文化生态下，大湾区非遗的光彩与魅力方能完全释放，促使更多的大湾区非遗走出国门，成为举世瞩目的文化精品。