综合执法改革的法治逻辑与优化路径

覃有祺

广西法顺律师事务所，广西 南宁 530001

一、问题的提出

目前，综合行政执法体系的改革已经进入到了深水期，需要改革的不仅仅是制度本身，还设计到人力资源的优化配置、制度规范间的相互衔接，以及长远的发展方向。因此，进一步推进综合执法的改革，务必要遵从法治逻辑，避免人为因素的过度干扰，实现改革的优化与措施的落实。通过查阅相关的文献资料可知，政府管理体系和综合行政执法体系之间存在较为明显的衔接问题，这导致深入推进综合执法遭遇诸多困难。现行行政管理体系存在的具体问题可归结为以下几点：其一，财政支持的力度相对有限，不能较好满足执法工作的需求。从实践工作层面来考察，地方综合执法鸡蛋面临着事务多、责任重的局面，在处理上述事务的过程中，需要稳定且充足的财政支持作为重要保障。在一些地方，由于缺乏足够的财政支持，导致执法的力度、成效远低于预期。尤其需要注意的是，综合执法机构若显著受限于财政支持，更可能导致的结果是执法的功利化，进而会导致许多因为执法功利化产生的问题。其二，在地方层面，市、县城管均设置了执法队伍，由于职能衔接的问题，容易导致工作效能低下的问题。从实践经验来看，上述情况确实导致了市、县两级城管部门工作上的不协调、管理多头化的情况频频发生，阻碍了城管执法工作的顺利开展，为本就繁忙的城管工作增加了不应有的工作量。上述原因共同导致综合执法改革进程较慢，有利于依法治国进程的深入推进。

二、综合执法体系改革困境的成因分析与法治逻辑

（一）执法理念相对滞后亟待转变

执法体系改革必定引发执法方式转变，进而更新执法理念、权益关系、机制保障和价值追求，以人民群众满意为根本目的。执法体系的改革必定引发执法方式的转变，进而引发执法理念、权益关系、机制保障和价值追求的更新。本轮深化行政执法体系改革，将推动逐步构建一种执法主体多元协作、执法机制共享联动、法律责任全面保障、权义关系合作和谐的“合作执法模式”。这意味着全面调整和改造现行执法模式，需要各级政府、各个部门、执法主体尽快转变思维、调整行为、更有作为。改革从多层面实现突破新一轮深化行政执法体系改革实现了诸多突破，首先是行政执法的理论前提从“利益冲突”朝着“利益共存”转换，在更宽广的层面实现利益的共赢，实现互利共赢。在实践中，过去曾存在一种观点认为执法主体代表“公共利益”，违法主体代表“私人利益”，双方存在天然的、不可调和的“利益冲突”。对此则应更多的采取强制执法方式，形成“命令—服从”的法律关系。同时，因执法主体间仍存在各自的“部门利益”，容易发生推诿扯皮。此次改革既强调整合队伍，减少防止“执法扰民”，又强调不同执法主体之间的协调配合与共享联动。这意味着，改革认为执法主体与违法主体、不同执法主体之间在具体执法个案中可以实现“利益共存”，在行政裁量空间中进行合法博弈，从而形成“规范—合作”的法律关系。其次，行政执法的动力机制从“利益驱动”向“责任导向”转换。在行政执法实践中，曾存在“罚款返还”、“以罚代管”、“执法创收”和“天价罚款”等不恰当的做法，严重损害了政府的公信力，其实质是“利益驱动”的执法。此次改革特别强调要严格执法主体的执法责任，既要履职，又不能滥权。这意味着，执法主体应该在“利益共存”的合法空间中“有所作为”，绝不能故意制造“利益冲突”来火中取栗，其实质是“责任导向”的执法。行政执法的执法方式有必要从“刚性执法”逐步转向“柔性执法”，更加注重执法过程的合法性、合理性，以期确保执行结果的民众认可度，维护国家机关的形象。［1］在过去的行政执法实践中，有的执法主体因对“执法阻却”把握不当，采取简单、野蛮、暴力甚至欺骗的手段执法，导致“小事引大、大事引炸”。此次改革既强调“信息共享，打破‘信息孤岛’”，又要求“转变工作方式，改善服务质量，提升满意程度”。对此，一方面，行政执法主体应加强信息分析，避免误判；在另一方面，应广泛探索行政指导、行政契约、行政补贴和行政调解等更具可接受性的柔性执法方式。

（二）部分执法部门职责交叉导致相互推诿

行政执法的质量高低与执行执法部门的权责清晰具有密切联系，反之，模糊的行政执法职责界限则会降低行政执法的效率。明晰行政执法部门间的权责范围的本质在于监管职责的明确规定。因此，综合执法改革在进行体系创新的同时，有必要从制度从而理清职责界限。详言之，首先，部门之间职权界限模糊会影响行政效能，不利于服务性政府的构建。由于我国现行立法进入快车道，法律法规的细致程度逐步加深，不可避免的出现一些规范冲突，影响了行政部门间的工作配合程度，如多头执法。另一方面，公共财政对于行政执法机关的经费保障仍有缺陷的部分。改革的全过程都需要足够资金的支持，反之将经费的压力放在行政单位则会导致执法权的异化，执法的目的很可能不是为了实现预防，而是为了罚款而处罚。在实际情况下出现的“自费执法”问题，说明了部门经费来源主要是收费和罚款，这不仅容易导致行政执法权的异化，而且易于滋生腐败的问题。本质上看，政府职能转变的不到位或许是这个问题的主要原因。政府职能转变的不彻底，如机构繁多、职责不清，在服务过程中就很可能会出现诸多错误情形。

三、综合执法体系改革的优化路径

（一）完善执法体系与管理体系的衔接性

在综合行政执法体系改革的过程中，体现着金字塔式的结构。在金字塔的底层是市、县一级的政府，该级别的政府是综合行政执法的落实主体，是贯穿和落实上级政府推行综合行政改革的主力军，在接受上级政府的指导下，执行具体的综合执法任务。在实践工作中，综合执法涉及的事务往往比较广泛、复杂，因此有必要允许市、县级的政府拥有一定的自主权，对于上级政府没有明确规定的综合行政执法事项，可以依据相关的规定制定、出台相关的程序规范、机构优化方案等。尤其指出，乡镇一级的政府是此项改革任务中处于第一线，在完善执法体系和管理体系衔接性的过程中，应对加大实地调研的力度，切实推进乡镇政府具体落实改革举措。在金字塔的中层，是省一级政府，该级政府主要承担是的统筹工作，即依据国家的法律法规和地方的实际情况，制定科学、合理的改革方案，起到承上启下的重要作用。在金字塔的顶端，即中央政府。中央政府在综合执法体系改革和管理体系优化的过程中担负着方向指引、政策指导的机能。中央政府通过相关部分出台改革相关的指导政策，并采用抽象规范的方式指引下级政府改革的方向。各级政府在综合执法改革和管理体系优化的过程中起着不同层次的作用，将改革向前推进。

（二）优化综合执法改革的制度保障和监管机制

首先要明确综合执法机构和人员的执法主体资格，确保综合行政执法主体具有独立的法律地位并能够承担相应的法律责任。其次要依据法定程序，从程序的设置上确保公平与正义。只有具备了较为良好的法律保障，综合行政执法体系改革了才有法律依据支持，才能得以有力推行。［2］此外，落实综合行政执法的监督管理机制亦相当关键。政协作为重要民主监督主体，有必要充分发挥政协民主监督的独特优势，注重在参与中监督，确保行政执法的合法性与合理性。为助推党政重大政策落地、重大决策落实，形成合力，增强推力。