混合地方立法起草模式的探索*

2020-11-30周欢秀

法制博览 2020年22期

周欢秀

南昌理工学院法学院，江西南昌 330044

地方立法长期以来是我国国家立法的一个重要组成部分，以其具有的针对性优势、解决立法领域中的具体问题，为地方法治建设提供切实保障。而在地方立法中，起草阶段是立法的关键一环。因此，探索合适的地方立法起草模式，充分发挥地方立法的优势，对提高地方立法质量、实现地方立法的科学性具有重要意义。

一、地方立法的三种起草模式

地方立法从含义看，理论界有不同的看法，其中最具代表性的是郭道晖指出的：“地方立法是指特定的地方国家机关依法制定和修改本行政区域范围内规范性法律文件活动的总称”。因此，地方立法一般是指地方立法机关根据其职权完成的立法任务和活动，它是一个动态的、发展的过程。而立法起草阶段则是地方立法的重要过程。从目前地方立法的起草模式来看，主要有三种起草模式。

（一）政府部门起草模式

政府部门起草，即部门立法，指的是享有立法权的机关将法规以及其他重要规范性文件的起草任务委托给政府及政府部门完成。如果所委托起草的立法项目涉及跨部门、跨行业的多个相关部门时，则确定一个牵头部门负责组织其他有关部门共同起草。在部门立法起草模式中，人大在立法事项的确定上占主导地位。人大常委只能将确定好的立法项目委托给具体行政机关起草，以发挥业务部门对立法事项和内容的平衡优势。

（二）专家起草模式

专家起草模式指的是委托专家起草地方性法规的模式。近年来，随着立法事务涉及的专业性和技术性越来越强，委托专家起草立法已成为更多地方立法的选择。《江西省立法条例》第十一条规定：“列入法规草案年度审查计划的，由有关专门委员会、常务委员会工作机构或者省人民政府起草，也可以委托起草。”

在委托专家起草模式中，主要是委托法学专家，既有法学理论方面专家也有法学实践方面的专家。法学理论专家主要来自于高校、科研院所，以理论研究、法律思维和法学技术运用为主。法学实践专家主要来自于公检法、律师事务所等司法实务部门。这部分专家具有丰富的实践经验，熟悉现行法律，侧重司法技能的运用。从地方立法的专家起草模式的实践来看，目前较多的是委托法学理论专家进行立法起草。

（三）人大专委会起草模式

人大专委会起草模式，指的是在地方立法中，有立法权的机关将地方性法规的起草任务交由人大专委会完成。近些年，随着我国地方人大专门委员会组织结构不断健全和完善，地方人大专门委员会作为地方国家权力机关的专门机构，在协助地方人大及其常委会履行职权方面发挥着不可替代的作用。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第20条第3款规定：“各专门委员会在其职权范围内，对属于本级人大及其常委会有关的问题进行调查研究并提出建议。”因此，在地方人大立法中，人大专门委员会的起草主要来自于专门委员会的提案权。在人民代表大会闭会期间，人大专门委员会将继续协助本级人民代表大会及其常务委员会开展立法和监督工作。

二、三种立法起草模式的问题分析

从目前的地方立法起草模式运行看，一个立法项目通常会选择三种立法起草模式之一种。这种单一的立法起草模式选择存在诸多问题，不利于提升地方立法质量。

（一）部门起草模式的“规章化”

部门起草模式虽然可以发挥行政机关工作人员的实践经验和专业技能优势，使起草的地方性法规具有较强的操作性和执行性。但由部门起草地方性法规，往往容易带着本部门的价值和管理思路去引导立法，从而使部门起草的地方性法规带有浓厚的“规章化”色彩。

地方立法本是对所及各方利益进行再分配的一个过程。而在立法起草中由部门起草容易导致利益维护倾向，对于涉及部门权力和利益的在立法起草时会有意偏向，从而导致立法利益分配不公，容易引发部门与部门之间以及与其他主体之间的矛盾。使得部门起草的地方立法的随意性较大、缺乏严谨性和科学性。

（二）专家起草模式的“抽象化”

随着地方立法的专业化和技术化，对立法理论、立法技术立法方法的要求不断提高。因此，在地方立法中邀请专家参与起草成为一种趋势。专家通过参与立法起草将专业知识和理论素养运用在立法中，为立法机关决策提供方案，优化决策目标，实现高质量的立法。

但由于专家参与立法起草更多倾向于理论研究和分析，侧重于立法技术和方法的运用，缺乏立法的实践经验，容易导致所起草的法案过于“抽象化”，不利于执法操作，增加执法成本。

（三）人大专委会起草模式的“被动化”

地方人大专门委员会作为地方人大常设的专门机构，以其人员固定、专业性强等的优势，在实现人民代表制度和保障人民当家做主方面起着不可或缺的作用。由人大专委会参与立法起草可以发挥它的专业性支撑和代表的联系性作用，使地方立法更具有广泛的民意代表性和可操作性。

地方人大专门委员会的立法起草模式也有诸多弊端，主要表现在地方人大专委的机构设置方面的不完善。一是地方人大专委组成人员的专职比例较低，其成员主要来自于党政领导，组织安排多于工作上的专业考量。二是人大专委会组成人员数量少，兼职委员过多，不利于集中开展调查研究活动，影响人大专委会工作的积极性这主动性，难以保障人大专委会提出的立法草案的质量。

三、传统单一立法起草模式的扬弃：混合立法起草模式的制度设计

基于以上三种立法起草模式的利弊分析，本文认为在地方立法起草模式的选择上应结合具体的立法项目特点的，采用混合立法起草模式，分阶段、分任务以合作的方式进行。

（一）部门先行起草

部门立法在地方立法中长期以来占据重要地位，而且也具有合理性。因为行政主管部门对于立法所要规范的领域具有的丰富管理经验，以及实践中形成的问题意识，能够为立法的起草带来针对性强和操作性强的规范。而且由行政主管部门组织起草和召集相关利益代表听取意见较为便捷，立法效率更高。因此，在目前的情况下，地方立法的草案可以由行政部门先行起草。但部门先行起草并不意味着行政部门独断，而主要是发挥行政部门的牵头作用，并以专家的全程参与和人大专委会的主导相结合的混合起草模式，以期广泛听取各方意见，提高立法质量。

（二）专家全程参与

要实现立法起草中专家参与的民主化和科学化，必须使专家参与立法起草具有全面性和开放性。在部门先行立法起草中，为保障专家参与的有效性，必须允许专家参与立法起草讨论、调查和论证的全过程。同时，为防止专家参与流于形式，专家参与立法起草过程是公开的，保证了专家参与立法起草的公开性和透明度，并督促专家积极、认真履行职责。

（三）人大专委会主导立法起草进程

在地方立法中，由部门先行起草往往存在“部门本位主义”和“立法寻租”问题。因此，在混合立法起草模式下应该发挥人大的主导地位，由地方人大专委全程介入立法起草过程，对立法起草过程中所涉的各种利益进行平衡。通过人大专委主导立法起草，一方面可以防止行政权力的扩张，另一方面可以更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性。同时，人大专委主导立法还可以主动触及复杂利益关系的“深水区”，从而使地方立法更具有可实施性。