中美关于“航行自由行动”主要分歧的法理分析及原因浅探

王文娟 张含睿

内容提要：中美关于“航行自由行动”的主要分歧集中表现在5个方面：一是外国军舰在沿海国领海是否享有无害通过权；二是外国船舶和航空器在沿海国专属经济区的活动是否应遵守《联合国海洋法公约》；三是我西沙群岛直线领海基线是否符合《联合国海洋法公约》有关规定；四是我是否有权力在东海划设防空识别区；五是我对南海诸岛的领土主权与海洋权益主张是否具有充分的历史和法理依据。导致分歧的原因，主要有三：一是海洋主权与海洋自由之争；二是《联合国海洋法公约》的刻意模糊和留白；三是美国以“美国规则”取代“国际法则”的企图。

近年来，美国高调推行“航行自由行动”，其目的是，力图通过“美式航行自由行动”塑造国际海洋秩序与规则，即借“航行自由”之名，行“军事自由”之实，稳“海上霸主”乃至“世界霸主”之位。中美关于“航行自由行动”争议的实质，是沿海国家的主权权益与海洋强国的海上霸权之争。深入剖析中美“航行自由行动”主要分歧的法理依据，客观分析产生分歧的复杂原因，既有助于从国际法层面还原历史真相、化解矛盾危机，也有助于我进一步探寻以“管控争议，维护地区和平稳定”为主旨的海洋规则与秩序的建构途径。

一、中美关于“航行自由行动”主要分歧的法理分析

考察美在全球“航行自由行动”实践及其法律依据可以发现，美经历了从“贸易领域的航行自由”到“军事领域的航行自由”的演变，其实质已从追求“海上航行自由”发展成为追求“海上军事自由”。中美关于“航行自由行动”的主要分歧，突出表现在航行自由的“军民”之别，以及航行自由的“方式与适用范围”上。争议的焦点主要体现在以下5个方面。

一是外国军舰在沿海国领海是否享有无害通过权。美坚持认为，按照《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规定，军舰同商船一样，在领海享有无害通过权而不必事先通报沿海国或经其批准。我则强调军舰作为国家的暴力工具，与商用船舶具有本质的不同，理应区别对待。《公约》明确规定，沿海国可依《公约》相关条款和其他国际法规则，制定关于无害通过领海的法律和规章。我据此制定《中华人民共和国领海及毗连区法》，明确规定外国军用船舶进入中国领海须经中国政府批准，合法有据。

二是外国船舶和航空器在沿海国专属经济区的活动是否应遵守《公约》。美坚称“领海之外即公海”，不承认专属经济区的特殊法律地位，将专属经济区视为国际水域，外国船只在这些区域享有与公海同样的航行自由权，包括军事活动自由权。各国有权在专属经济区从事不违反相关国际法规定的军事活动。比如，只要不从事侵略性军事活动即为合法，包括“停靠、起降飞机和其他军事设备、情报收集、监视侦察、操作军用设备、军事演习及其他军事行动和军事测量等。我则认为，专属经济区作为具有特殊法律地位和制度的海区，其航行自由当然有别于公海自由。外国船舶和航空器在沿海国专属经济区的活动，应遵守《公约》用于“和平目的”和“顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国的法律和规章”的相关法律规定。美在我专属经济区频繁实施抵近侦察、军事演练、军事测量活动，已经远远超出了他国在我专属经济区的权利范围，对我主权和安全造成了威胁，我有权为维护国家安全而采取国际法赋予的自卫措施和预防措施。

三是我西沙群岛直线领海基线是否符合《公约》有关规定。美多次公开宣称，我西沙群岛划设直线基线不符合《公约》有关规定，其理由是西沙群岛大部分海岸线不符合《公约》规定的划设直线基线的地理条件。西沙群岛属于洋中群岛而非沿岸群岛，不享有划设群岛基线的权利，应以群岛中各岛屿和岩礁的低潮线为领海基线。中国以直线基线将原来属于领海或公海的水域划为内水，不合理地干扰了这一区域的航行自由。我方坚持认为，采用直线基线划定西沙群岛的领海基线既不违反《公约》规定，也符合国际实践。《公约》并未明确作为国家领土一部分的洋中群岛如何确定领海基线，同时赋予沿海国根据本国不同地理情况采用不同方法确定领海基线的权利。在没有明确规定的情况下，我国依据直线基线原则划定领海基线符合国际法原则。同时，国际上已有相当数量拥有洋中群岛的国家，都以直线基线或包含直线基线的混合方法来划设洋中群岛的领海基线，这一国际实践有成为国际习惯法的趋势。

四是我是否有权力在东海划设防空识别区。美反对我在东海划设防空识别区，认为外国飞机在没有进入中国国内空域意图穿越防空识别区时，我没有权力对其加以限制；我方则主张，划设防空识别区是主权国家的正当权利。中国划设东海防空识别区并对进入防空识别区的航空器实施管控，既有充分的法律依据，也符合国际通行做法。自1950年美国率先划设防空识别区以来，世界上已经有20多个国家划设了防空识别区，大部分国家已经接受了这一做法，形成了国际习惯规则。中国有权对进入防空识别区的飞机实施管控，并根据对方对我国领土、领空的威胁程度采取相应措施，以确保国家安全。美作为最早划设防空识别区的国家，不承认我东海防空识别区，是典型的双重标准，不符合国际法。

五是我对南海诸岛的领土主权与海洋权益主张是否具有充分的历史和法理依据。美以《公约》和南海仲裁裁决为据，坚决否认我在南海断续线内的历史性权利，认为我对南沙群岛不具有整体海域权利。南海各岛礁均不产生专属经济区和大陆架，扩建岛礁也并不能够产生额外的海洋权利，并将我岛礁扩建活动定性为“挑衅”行为和“破坏稳定的活动”，扣上“妨碍航行自由”之名。我方主张，我对南海诸岛的领土主权与海洋权益主张具有充分的历史和法理依据。中国基于群岛整体性概念对断续线内的所有岛、礁、滩、沙拥有主权。在南海断续线内享有《公约》赋予缔约国的海域权利，包括南海诸岛周围12海里的领海主权、在南海诸岛领海外12海里的毗连区内享有防止和惩治违反海关、财政、移民或卫生的法律规章的管辖权，以及南海诸岛周围200海里专属经济区和大陆架内的主权权利和管辖权。南海仲裁裁决非法无效，我岛礁建设活动属于国家主权范围内事务，且以民事功能为主，不但不会影响航行自由，还会为南海航行和生产提供更好的公共服务，是我履行相关国际责任和义务的实际体现。

二、中美关于“航行自由行动”主要分歧的原因浅探

一是海洋主权与海洋自由之争始终左右国际海洋秩序与规则的发展。正如有国际海洋法专家所指出的那样，“海洋法历史一直围绕着一个持久的中心主题——政府行使其对海洋的权威与航海自由思想的相互竞争。数百年来，这两者之间的紧张关系此消彼长，反映了特定时期的政治、战略和经济环境”①师小芹：《论海权与中美关系》，255页，北京，军事科学出版社，2012。。在海洋法发展的历史中，始终贯穿着沿海国与海洋强国、发展中国家与发达国家之间关于海洋主权与海洋自由之间的对抗与妥协。海洋自由，最初以打破西班牙和葡萄牙的海洋垄断、实现通航和贸易自由为主旨而提出的，随后却因契合了海洋强国的利益而被其奉为圭臬。一些海洋强国依仗自身实力，确立了以“海洋自由”为主线的传统海洋法秩序来为其服务，使其可以凭借强大的海上力量最大限度地攫取海洋资源。随着人类利用海洋能力的提升和海洋权利意识的觉醒，海洋自由被发展中国家认为是国际经济旧秩序的体现，②参见郑凡：《海洋法的内在张力和中国的海洋政策》，载《中国海洋法年刊2017》，109页，北京，中国民主法制出版社，2018。沿海国特别是发展中沿海国，强烈要求扩大国家管辖海域、保护近海的海洋资源，而海洋强国，则基于其远洋能力主张最大范围地保持海洋自由，主权原则与海洋自由原则发生激烈博弈，成为1973年12月召开的第三次联合国海洋法会议中的斗争焦点。在对抗与妥协中，1982年12月，《公约》最终在“妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序”的宗旨之下，扩大了领海宽度，丰富了主权水域的形式，发展了主权权利水域，压缩了公海自由的空间，形成了公海和国家管辖水域分而治之的海洋格局；海洋自由中最主要的航行自由也演变成为公海航行自由和国家管辖水域内的航行自由两大部分，③参见张小奕：《南海问题与航行自由》，载《中国海洋法年刊2018》，333页，北京，知识产权出版社，2018。形成了国家管辖水域内的航行制度，包括无害通过、过境通行、群岛海道通行，以及专属经济区的航行和飞越自由等制度。但是，专属经济区作为从公海分化而来、受制于国家主权权利和管辖权的特殊海区，其特殊的法律地位及其应适用何种航行自由制度，《公约》却未作明确规定。长远来看，沿海国与海洋强国对于海洋秩序的不同追求，会使海洋主权与海洋自由之争始终左右海洋规则的发展，并外化为不同形式的斗争。

二是《公约》的刻意模糊和留白为不同国家进行不同解读提供了空间。《公约》根据各海域的法律地位，规定了不同程度的航行自由权。但作为利益平衡与妥协的产物，《公约》关于航行自由的规定存在着诸多模糊和空白地带，这些地带给各国出于本国利益作出对自身最有利的解读，进而发展形成多样化的实践提供了空间，也引发了众多争端。如《公约》第二部分第三节赋予外国船舶在他国领海的“无害通过”权利，限定“无害通过”应是“连续不停和迅速进行”“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”，并以列举方式界定了12类“损害行为”。但对于船舶尤其是军舰无害通过是否要事先征得沿海国同意的规定语焉不详。《公约》第五部分和第七部分赋予所有国家在沿海国专属经济区内享有航行和飞越自由，但并未说明航行和飞越自由是否涵盖军事测量等军事活动。《公约》赋予沿海国对专属经济区内海洋科学研究的管辖权，但对于军事测量是否属于海洋科学研究并未予以明确。同时，《公约》要求各国在沿海国专属经济区行使权利时应遵循“适当顾及”原则，而这一原则在实践中又很难把握其法律内涵和尺度。这些问题的根源，主要是由于在《公约》缔约时，美苏等大国联合反对其他国家“禁止在专属经济区及其上空进行军事利用”的主张，从而导致《公约》在这一问题上留白。

三是美国凭借实力强推以“国际规则”为包装的“美国规则”，企图以“美国规则”塑造和取代“国际规则”，谋求其制度霸权。在对待国际法的态度上，美一以贯之地持鲜明的实用主义和霸权主义，合则用、不合则弃，在力有不逮时弃之不理，或肆意“退群”另起炉灶，等等，企图以“美国规则”塑造和取代“国际规则”，强化其在国际规则上的所谓的缔造者、解释者和仲裁者的地位。其所挑战的“过度海洋权益主张”，所依据的也都是美在国际法问题上的一贯看法和双重标准，而罔顾世界各国在落实和执行《公约》精神和原则时实践进程的多样性。其背后的法律强权逻辑是：《公约》规定对美有利的以《公约》为据、不利的做美式解读或以非缔约国为由不予遵守、未作规定的以美认定的标准作为国际习惯规则，如不被国际社会认可，则通过不断的实践强推强迫国际社会接受和认可，以维持美在国际海洋规则上的主导权。这种歪曲“航行自由”本源含义，将海洋和航海自由权据为己有的“美式航行自由行动”，恰恰是对国际社会所普遍追求的、《公约》规定的真正的“海洋自由”与“航行自由”规则的最大破坏。