行政复议与行政诉讼的衔接机制研究

陈春兰

湖南科技大学，湖南 湘潭 411100

一、行政复议与行政诉讼的衔接机制现状

行政复议与行政诉讼衔接模式存在以下：

（一）自由选择模式

1.终局性自由选择模式

行政相对人或者行政相关人对行政机关所做出的行政行为不满意及不服，复议或诉讼任选其一即可。一为一级复议终局；行政相对人在复议和诉讼两者进行选择。选择行政复议后不能提起行政诉讼，复议决定后对复议决定不服，诉讼不是其第二条道路。二是二级复议终局；进行复议后，当事人对行政复议的决定不满意，向行政复议机关的上级机关申请行政复议是紧接着的补救方法。理所当然可以向人民法院提起行政诉讼，我国此种模式适用于省人民政府以及国务院各部委作出相关的复议决定。当事人未经诉讼而是直接选择向国务院申请复议国务院所做的行政复议决定是最后的决定，如相对人想要行政诉讼会是诉讼不能状态。

2.非终局性自由选择模式

当事人对行政机关的行政行为不满如何解决呢？第一可以在向相关部门申请行政复议后选择向人民法院起诉，第二也可不复议直接向人民法院起诉。所以，如行政相对人选择申请行政复议，复议机构作出的复议决定的不是终局决定，权利救济人可以在复议决定作出后再自行提起行政诉讼。相对人同时向两个机关申请复议，如何处理呢？由首先接受该行政申请的机关为主管机关，在行政复议机构受理的案件法律的审查期间相对人不再提起行政诉讼；一般人民法院已受理的行政案件，相对人再向复议机构申请行政复议不再受理。不止一个权利救济人选择申请行政复议或提起行政诉讼的情况则案件适用先到先得原则由首先受理机构进行管辖。

（二）复议前置模式

当权利救济人对行政行为有争议时先申请行政复议由行政机构作出复议决定。而复议决定不能令相对人满意后权利救济人以提起诉讼，直接提起诉讼是不可以的，行政复议的申请期限到行政诉权丧失。行政复议模式下的行政纠纷有下面三种：一较为专业，如税收纠纷案件；二政策性强的；在《税收征收管理办法》的有关规定中，须首先再次申请税收纠纷的行政复议，才能提起诉讼。例如有关法律规定限制或不允许经营者集中时诉讼前要复议。第三自然资源确权的纠纷因公安处罚，税收纠纷和侵犯自然的资源权而引起的行政处罚中，复议就是到达诉讼的必经之路。

（三）复议终局模式

行政相对人对损害权益的行为不满意的，申请行政复议是代替诉讼解决问题的无二选择。不仅不可进行诉讼且复议的决定为最终的决定。对审讯，拘留进行严格审查，活动范围限制和出入境管理法驱逐不满意的外国人，可按照法规相关的规定申请行政复议。

二、行政复议与行政诉讼的衔接机制的现存缺陷

（一）衔接模式设置标准不明确

对行政复议与诉讼之间的衔接机制，迄今没有法律进行明确的标准化规定。对相关法规的分析得知在衔接程序中存在模糊的标准。例行政相对人申请行政救济时需要按照标准和程序申请救济。这些程序和标准不规范对于行政复议和行政诉讼的衔接机制无益处。现在行政复议与行政诉讼之间的衔接机制在实施程序上不完备；法律类型不同规定存在各种各样程序或实体上的差异。在执行法律时造成的困难，法律没有规范设立行政复议的授权要求。

（二）行政复议范围与行政诉讼受理之间的代沟

复议法三个立法目标如下：一预防和纠正非法的行政行为；二维护公民，法人的合法权益；三让行政机关的权利在“阳光”下运作。这直接关系到行政复议制度功能定位的准确性和完整性以及行政复议法的总体修订是否正确。行政复议属于事情发生后产生的救济方式，不能达到预防非法以及不当行政行为的合法目的。不合适的表述将损害行政复议的社会认可度而降低人民对于行政的信任度。行政复议的相关适用范围的局限造成的系列实际困境是真实存在的，行政复议的许多功能未能有效的实现，扩展适用范围应该是完善衔接机制的题中应有之义。

（三）不同复议机构裁决标准不一

自由选择复议机构是复议法明确规定的行政相对人所应有权利，但是由于复议机构有同级政府还有上级的主管部门以及上级政府。现有的复议机关的设立模式对提高行政复议机构的专业性提升不利。在实际的情况下，县级以上人民政府职能部门和地级以上人民政府职能部门要思考建立相应的复议机构，当事人提出的复议案件并进行建立复议机构。复议机构太乱，不同机构的侧重点不同，不同机构的决策结果和规模存在差异。行政机构的上级行政部门审查的重点为行政行为的合法性，要考虑该行为的合理性。审查过程中，同级人民政府不仅要思考行政行为本身的合法性和合理性而且要考虑其管辖范围内政策的统一性。人民政府与复议机构因处于同一级别，工作的过程中就会受到地方保护主义的威胁。混乱的行政复议机构的存在对于专门机构的科学整合以及合法权益的维护不利。该社会现象不利于行政监督和纠错功能的高效实现及行政复议机构权威性的建立。

三、行政复议与行政诉讼衔接机制的完备化

（一）规范两者衔接标准化

首先，行政复议预审的类型和程序的确立全部移交给法律，将大大减少个别法律法规对复议预审的规定，把行政复议的范围进行缩小。在行政复议之前特别规范法定情形，尊重当事方的自由选择权确立为主要原则，将复议作为辅助之外，帮助行政相对人选择救济的权利保障。第二；法律规定行政复议前置只能限定在技术性较强的和专业性领域的行政案件具有个性的专业技术特征来解决类似的案件确保行政争议解决的权威，复议前置模式应在立法中统一标准，混淆执行者的执法标准于行政复议与行政诉讼的衔接机制完善无益。

（二）扩大行政复议的适用范围

《行政复议法》的立法过程中可以实现的有：一、增加行政纠纷解决的表述，行政复议的主要功能是解决行政纠纷。对其他条款的修改和精进；二、纠正预防非法或不正当行政行为的表述，保证行政机关依法行使权力，行政复议不是事前救济，无法达到预防非法不正当行政行为的功能目的。从行政复议法的规定和群众实际反映情况看来，行政复议的系统功能必须充分发挥从而显示出扩展复议范围的迫切性。将现行行政复议法条文中的具体行政行为改为行政行为，扩大行政复议发挥作用的广度和深度建立行政行为可复议体系，源于行政诉讼法修改背景之下。行政复议审查制度功能的发挥和效率的提高有赖于合法审查行政行为。

（三）增加专门的复议机构

行政复议机构是依法负责进行行政复议的专门机构，在实践中因很少的主管机构公开法律制度和规定而无法进行行政复议的问题很多。行政审查办公室属于行政复议机关主要负责行政复议的审查的专门性工作。增加专门的复议机构并明确职责；因为在实际运行的行政复议机构滥权不集中，不利于行政复议资源的整合力量和受理当事人的行政复议申请。不同级政府工作部门行使行政复议职能不专业，设立专门的行政复议办公室履行专业的行政复议职责，行政审查办公室适用首长负责制。海关、金融、国家税务、国家安全机构等纵向管理的行政机构的特殊性，可以保留这些机构上级主管部门的行政复议权。行政复议的实质是行政和司法的结合。这两个属性的结合可以有效地运作和推进行政复议的制度功能的实现。复议的司法性在行政复议专门审查的过程中，目标为确保司法公正和提高行政复议的公信力，行政复议应积极主动公开公正地听取申请人和被申请人的意见，听取第三方的意见。

综上；行政救济方式多样化发展的社会趋势正在促使我们正确合理地处理行政复议与行政诉讼之间的关系，是保证司法执行和行政执法效率的途径之一。