榆林市煤炭资源开采生态保证金制度研究*

张 晶 司雪侠

榆林学院，陕西 榆林 719000

一、榆林煤炭资源开采现状

榆林有着极为丰富的煤炭资源，但是榆林市的煤炭资源开采状况却不容乐观。现在，陕西榆林正处于一个关键时期，既强烈要求发展经济又迫切需要保护生态环境。与此同时，在资金、技术、观念等多种因素的影响下，大多数煤炭产业所采取的开采生产手段都是掠夺式的，而在煤炭资源开采过程中，生态环境破坏难以避免。就目前情况来看，榆林正处于工业迅猛发展阶段，资源密集型产业是其经济社会发展的支柱，由此消耗了大量的煤炭等资源。而榆林位于我国西部，生态环境较为脆弱，在过度追求经济效益的同时未能对生态保护予以高度重视，政府对于环境保护和污染控制的财政支持严重不足，最终导致了严重的环境污染和生态破坏，这也阻碍了榆林煤炭产业的长远发展。

二、榆林市煤炭资源开采生态保证金制度基本概况

（一）煤炭资源开采生态保证金制度提出的背景

当代社会，经济不断发展，人民在追求经济效益的同时也越来越关注生态效益。作为社会经济发展重要推动力的采矿业，在开采煤炭等多种资源的同时也给生态造成了巨大的破坏，恢复矿山环境是极为重要的，所以，必须要建立起切实有效的矿山环境治理和生态恢复责任机制。长期以来，我国采取的矿山环境治理恢复制度便是生态补偿费制度，也就是征收相应的补偿费用，这虽然在一定程度上弥补了生态环境损失，但也存在较大的局限性，如标准低、缺乏激励等。为弥补这种不足，在2006年，提出建立煤矿矿山环境治理和生态恢复责任机制，并在借鉴发达资本主义国家经验的基础上，提出了矿山环境治理恢复保证金制度。

（二）煤炭资源开采生态保证金制度发展研究

从2006年提出煤炭资源开采生态保证金制度到现在主要经历了三个阶段，也就是初始阶段、形成阶段和发展阶段。经过多年的努力，我国煤炭资源开采生态保证金制度取得了一定的成果，并颁布了《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》。

（三）煤炭资源开采生态保证金制度的内涵

简单来说，煤炭资源开采生态保证金就是为了在开采煤炭资源过程中保护并恢复生态环境，实现地区可持续发展而设置的相关资金，主要用于在煤炭资源开采过程中保护环境行为进行奖励，由此一来便形成了奖励机制，能够在一定程度上调动企业治理恢复环境的积极性，这对于生态环境的恢复是极为有利的。在征收煤炭资源开采生态保证金时，需充分考虑煤炭资源开采所造成的生态环境破坏和环境污染带来的经济价值损失和矿区实际的生态环境问题和生态补偿主体的经济承受能力等多种因素。从理论上来说，煤炭资源开采生态保证金的上限便是生态环境服务价值损失补偿，而下限则为修复矿区生态环境所需要的费用。

（四）煤炭资源开采生态保证金制度存在的问题

相较于西方发达国家而言，我国工业起步时间较晚，对环境污染问题的认识较为浅薄，由此我国环境污染问题在很长一段时间内都没有得到相应的重视，我国走了一条先发展后治理的老路，在21世纪以来环境问题逐渐突出，环保问题开始受到越来越多人的重视，由此我国的煤炭资源开采生态保证金制度才开始起步。因此，在榆林煤炭资源开采过程中所实施的保障金制度存在诸多问题，可以概括为以下几点：1.征收主体与被征收主体的不完全市场性；2.保证金征收标准过低，未能对煤炭资源开采过程中的破坏行为进行强有力的惩处，所起到的警示作用并不明显，而用于奖励企业保护资源和环境的资金也较少，所起到的激励作用也不甚明显；3.保证金形式单一，所征收的保证金大部分来源于企业在煤炭资源开采中的污染、破坏行为；4.保证金专户比例少；5.保证金利用效率低，征收的保证金未能用到实处，出现闲置、挪用等情况，对生态环境的恢复产生不利影响；6.管理模式混乱，未能形成完善的管理制度、方式、监管模式等。

三、如何完善榆林市煤炭资源开采生态保障金制度

与西方发达资本主义国家相比，我国的煤炭资源开采生态保障金制度起步时间较晚，发展还不够完善，就制度、管理方式、内容、监察等方面而言远远达不到发达国家水平。为了促进榆林矿山环境治理和生态恢复，就必须促进煤炭资源开采生态保证金制度的应用与完善，在此基础上，提出如下建议。

（一）完善相关法律法规

法律是一个社会强有力的行为规范，法律条例的制定应符合当下时代发展的要求。完善煤炭资源开采生态保证金制度，离不开相应的法律支持。追求经济效益与生态效益的统一是时代发展的必然要求，但是就目前来看，我国仅颁布了《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》，而无法满足社会发展需求。面对煤炭资源开采生态保证金制度中存在的管理不完善、保证金征收标准未统一、保证金征收主体与被征收主体的不完全市场性等诸多问题，就必须充分借助法律，只有这样才能够真正实现经济效益与生态效益的统一。

（二）加大监管惩罚力度

完善煤炭资源开采生态保证金制度一个强有力的措施便是加大监管处罚力度。对于在煤炭资源开采过程中肆意破坏、污染环境和资源的行为要及时阻止并予以相应的处罚，在原有的煤炭资源开采生态保证金制度中存在保证金征收标准过低的问题，即使出现污染破坏环境的行为受到的惩罚也是较轻的，很难起到警示作用，因此，必须要加大监管惩罚力度。

（三）强化市场机制，引入第三方

市场在资源配置中占据决定性地位，因此我们在完善煤炭资源开采生态保证金制度的过程中需强化市场机制，充分发挥市场的资源配置作用。与此同时，然而市场经济具有盲目性、滞缓性等缺陷这就需要引进第三方进行监管，监督管理机制。就目前情况来看，若想完善榆林市煤炭资源开采生态保证金管理制度，就必须建立起相应的保证金管理机制。但是，并未建立起完整且成体系的保障金征收监管体系。倘若煤炭资源开采生态保障金管理制度不完善很容易出现征收的保证金被挪用、乱用或者是闲置等诸多问题，而对于那些已经出现苗头的煤炭资源开采生态保证金管理问题，也未能及时察觉并纠正，难以真正保障并恢复生态环境。

（四）构建环境污染责任保险制度

当今全球自然环境及生态环境日益恶化已经成为共识，一味地追求经济利益，人类已经付出了资源耗竭、生存环境恶化、健康受损等代价，进行环境保护战略合作和发展绿色经济成为当前促进可持续发展战略的重要途径。基于这样的社会现实，可持续发展服务的绿色金融服务项目开始出现，保险业也逐步成为环境保护和绿色经济的重要组成部分。因此，为了更好的促进煤炭资源开采生态保证金制度的完善与发展，应充分结合环境污染责任保险制度，这样一来就能够在很大程度上减轻保护并恢复生态环境所带来的资金压力，而达到经济效益与生态效益的统一。

综上所述，拥有极为丰富煤炭资源的榆林市在煤炭资源开采过程中出现了环境污染资源破坏等诸多问题，为实现可持续发展，建立生态保证金制度是极为必要的。通过完善法律法规、强化市场机制以及结合环境污染责任保险制度等多种措施完善煤炭资源开采生态保证金制度对于实现经济效益和生态效益的统一是极为有利的。