内外勾结骗取国家拆迁补偿款案件法律适用问题初探*

王川平 徐 威 刘 帅

四川省人民检察院，四川 成都 610031

一、问题的提出

近年来，征地拆迁领域职务犯罪案件频发，国家工作人员与被拆迁人内外勾结骗取国家拆迁补偿款是其中常见的犯罪形式之一。这种行为一方面造成了国家财产损失，另一方面引发了社会公众对政府拆迁公信力的质疑，亟需予以严厉打击。然而，笔者在工作中发现，当前司法实务中关于内外勾结骗取国家拆迁补偿款行为的法律适用非常不统一，突出表现为对国家工作人员行为的定性分歧大。为了更全面地掌握相关情况，笔者对S省检察机关2015年至2017年办理的内外勾结骗取国家拆迁补偿款一审案件进行了调研，进一步发现：对于类似行为，不同地区（地级市）的处断迥异，甚至是同一地区的不同区县也存在明显认识分歧。有鉴于此，本文对S省检察机关2015年至2017年相关案件法律适用方面存在的问题进行了初步概括，拟通过类型化研究剖析相关问题成因，提出若干关于法律适用意见，以期促进相关案件的公正处理，引导国家工作人员和被拆迁对象依法理性对待拆迁工作，减少社会不稳定因素，促进国家经济社会和谐发展。

二、内外勾结骗取国家拆迁补偿款案件中的法律适用问题：以S省的实践为例

（一）对国家工作人员行为性质认识分歧大，认定罪名不统一

对于国家工作人员利用职务上的便利帮助被拆迁人骗取国家拆迁补偿款的，S省相关案件一审判决中对国家工作人员判处的罪名主要有贪污罪、受贿罪、滥用职权罪，有的案件认定单一罪名，有的案件认定同时构成数罪。例如李某涉嫌受贿罪、滥用职权罪一案（案例一），李某系某镇纪委副书记兼拆迁小组组长，李某在某县国家公路工程建设项目征地拆迁过程中，利用其职务之便，伙同其他参与拆迁人员接受被拆迁人请托，帮助被拆迁人虚报拆迁房屋面积等骗取国家拆迁补偿款130余万元，李某个人收受被拆迁人给予的感谢费50余万元。检察机关对李某以受贿罪、滥用职权罪提起公诉，法院以贪污罪对李某判处有期徒刑三年二个月，并处罚金20万元。而对于几乎同样的情形，有的检察机关以国家工作人员涉嫌贪污罪起诉，而法院却判处受贿罪。例如张某某涉嫌贪污罪一案（案例二），张某某系某区土地征收办负责人，张某某在国家某征地项目拆迁过程中接受被拆迁人王某等多名村民请托，收受被拆迁人王某等人的好处费60万元，后帮助被拆迁人王某等人骗取国家补偿款150万元。检察机关对张某某以贪污罪提起公诉，法院以受贿罪对张某某判处有期徒刑四年，并处罚金60万元。还有的案件，检察机关和法院均认定国家工作人员同时构成受贿罪和滥用职权罪。例如王某某受贿、滥用职权一案（案例三），王某某系某镇武装部部长兼拆迁办负责人，其非法收受李某等人现金7万元，为李某等人虚增拆迁安置面积套取国家拆迁补偿款34万元，法院认定国家工作人员王某某的行为构成受贿罪和滥用职权罪。

（二）对被拆迁人行为性质认识分歧大，法律适用不均衡

对于被拆迁人请托国家工作人员帮助其骗取国家拆迁补偿款的，对被拆迁人行为性质的认定，司法实践中同样存在明显分歧。司法机关认定被拆迁人构成的罪名主要有贪污罪、行贿罪、诈骗罪、合同诈骗罪和滥用职权罪，还有案件作无罪处理，对于作为行政相对人的被拆迁人的处断呈现出明显的不均衡特征。例如起某某涉嫌贪污罪案（案例四），起某某系某镇被征地村民，起某某在国家某征地项目拆迁过程中，为能够虚增自家拆迁房屋面积骗取国家补偿款，其请托征地拆迁负责人张某某帮助其虚增房屋面积后送给张某某10万元，张某某利用职务之便帮助其虚增房屋面积套取国家补偿款31万元。检察机关对起某某以贪污罪起诉，法院对起某某以行贿罪免予刑事处罚。例如李某涉嫌行贿罪、合同诈骗罪一案（案例五），被拆迁人李某系某村集体土地租赁人员，其为骗取国家赔偿款，在国家对某村集体用地征收过程中向负责征地拆迁的国家工作人员黄某某行贿20万元，其提供伪造的虚假资料骗取了国家赔偿款290万元。检察机关对李某以行贿罪、合同诈骗罪起诉，法院认定其仅构成行贿罪，对合同诈骗罪不予认定，且认为其骗取国家补偿款物的行为也不构成其他诈骗类犯罪。例如王某涉嫌行贿罪、合同诈骗罪一案（案例六），王某在国家对其所在村集体用地征收过程中，向负责征地拆迁的国家工作人员行贿2万元，王某以其亲人之名制作虚假材料骗取价值220万元的国家安置房。检察机关对王某以行贿罪、合同诈骗罪起诉，法院对其以行贿罪、诈骗罪定罪处罚。

（三）法律适用地域差异明显

通过调研，笔者发现对于类似案件的处理，呈现出明显不合理的地区性差异。以对国家工作人员的处理为例，对于收受被拆迁人的财物后帮助被拆迁人多获得拆迁补偿款的行为，有的地区法院通常认定构成受贿罪，有的地区法院则通常判处贪污罪。如D市Z县和D市J区2015年至2017年的8起案件（含前述案例一），对国家工作人员的行为均以贪污罪论处。相比之下，Y市办理的8起案件，7起案件（Y市M区法院、Y市Y区法院）对国家工作人员的行为均判处受贿罪，1起案件（Y市M区法院）则判处同时构成受贿罪和滥用职权罪数罪（即前述案例三）。而在被拆迁人行为的罪名认定问题上，同样存在一定差异。如P市D区办理的4起案件中，4起案件检察机关均以贪污罪起诉，而法院对其中2起认定贪污罪，另外2起则认定行贿罪（含前述案例四）。但实际上，4起案例中被拆迁人犯罪的过程和手段并无本质差异。由此可见，在内外勾结骗取拆迁款的处置问题上，不仅存在市域差异，还存在同一市辖县区差异。

三、当前法律适用中存在问题的成因分析

（一）案件本身的复杂性是造成法律适用不统一的重要原因

1.内外勾结骗取国家补偿款物的行为，通常侵害多重法益，致使如何认定罪名较为困难。譬如，编造虚假材料骗取国家补偿款的行为造成国家财产流失，侵害国家的财产权益；国家工作人员收受被拆迁人财物的行为，损害国家工作人员职务行为的廉洁性；国家机关工作人员故意不正确行使职权致使国家财产损失的行为，既侵害国民对国家机关公务的客观、公正、有效的执行的信赖，又致使国家利益遭受重大损失。实践中，由于个案千差万别，导致不同案件侵害的法益有所不同，不同法益受损程度不同，一定程度上决定了案件处理方式的多元化。

2.内外勾结骗取国家补偿款物的行为是否认定及如何认定共同犯罪存在诸多难点。（1）是否应认定为共同犯罪因案而异。譬如，被拆迁人请托国家工作人员利用职务便利帮助其多获得补偿款的案件，显然属于贿赂犯罪，宜将国家工作人员认定为受贿罪，被拆迁人认定为行贿罪，而不宜将此类对合犯视为共同犯罪。（2）虽然国家工作人员和被拆迁人可能作为同一案件，但由于二者行为侵害的法益并不相同致使可能存在仅认定部分共同行为是共同犯罪的情况发生。例如，国家工作人员为了侵吞国家财产主动找被拆迁人通过多虚构拆迁面积多获取国家补偿款后共同私分的情形，国家工作人员和被拆迁人属于贪污罪的共同犯罪，但国家工作人员同时还可能存在审核资料等过程中故意不正确履行职责而涉嫌滥用职权罪的可能。

（二）相关法律规定和司法解释繁多复杂，是准确适用难度较大的直接原因

1.诈骗罪、受贿罪、贪污罪、行贿罪和滥用职权罪涉及《刑法》第266条、第382条、第383条、第385条至第390条、第397条等多个条款。仅通过刑法条文，很难对相似个罪作出准确区分适用。如贪污罪的相关规定与诈骗罪之间存在法条竞合的关系。国家工作人员采取骗取手段非法占有公共财物的，同时涉嫌贪污罪和诈骗罪。有学者指出，“在国家工作人员和被拆迁人共谋骗取国家拆迁补偿款并收受被拆迁人财物的情况下，对国家工作人员的行为，……贪污罪、受贿罪和滥用职权罪三个罪名形式上都能够成立”。①

2.关于受贿罪、滥用职权罪的相关司法解释较多，且不同的司法解释之间存在抵牾。2000年6月30日最高人民法院《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》第一条规定“行为人与国家工作人员勾结，利用国家工作人员的职务便利，共同侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，以贪污罪共犯论处”。不少人以该条司法解释为依据，认为凡是国家工作人员与被拆迁人勾结骗取拆迁补偿款的，一律认定为贪污罪。不过，有的人却认为，根据2012年12月7日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第三条第二款规定“国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务行为帮助他人实施其他犯罪行为，同时构成渎职犯罪和共谋实施的其他犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚”，对于国家工作人员利用职务便利帮助被拆迁人骗取拆迁补偿款的，同时构成滥用职权罪和诈骗罪共犯，应以处罚较重的诈骗罪定罪处罚。还有的人认为，应当认定为受贿罪和滥用职权罪，其依据是2016年4月18日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十七条的规定——“国家工作人员利用职务上的便利，收受他人财物，为他人谋取利益，同时构成受贿罪和刑法分则第三章第三节、第九章规定的渎职犯罪的，除刑法另有规定外，以受贿罪和渎职犯罪数罪并罚”。

（三）不同地区间司法机关缺乏有效共识是造成不合理地区性差异的客观原因

从前述S省的相关情况不难看出，对于类似案件的处理，不仅出现了市域差异，甚至出现了同一地级市下辖区县间的差异。可见，上级司法机关对下指导出现真空地带是造成地区间不合理差异的重要原因。首先，各地区之间缺乏必要充分的沟通交流。近年来，征地拆迁领域的犯罪频发，然而司法机关却并未专门就该领域相关犯罪的法律适用问题召开专题座谈会，制发有针对性的指导性文件。在某种程度上，各地区间缺乏横向比较，均有在本地执法历史下“各自为政”之嫌。其次，地方司法具有的相对封闭性是导致该问题的又一原因。无论是相关案件的当事人或是上级司法机关，通常首先关注案件所在区同类案件的法律适用情况，而很少主动去考察同一市辖其他区县的案件处理情况，遑论其他地市司法机关的处断情况。这一方面体现了司法的独立性，即不同司法机关均有一定的独立性和一定程度的自由裁量权。不过，这种独立性还引发了司法公正的相对性，即只有同一法院审理的类似案件才更有可能获得相同的裁判结果。

此外，司法人员的认识差异是造成法律适用分歧大的重要原因。除去司法人员因循旧例以规避司法责任的原因外，由于教育背景、工作经历、个人性格等方面存在的差异，不同司法人员主观上对法律的认识和理解存在较大分歧，无疑也是造成前述困境的重要原因。

四、关于法律适用的若干思考

（一）坚持主客观相统一的定罪原则，合理区分此罪彼罪

主客观相统一的核心要求，一是法官应从客观实际出发，实事求是，反对定罪时的主观主义倾向；二是在犯罪成立标准上的主观与客观的统一，即实体上坚持主观标准与客观标准的有机统一。②认定罪名要充分兼顾考虑主客观因素，力求做到主客观相统一，避免客观归罪或者客观免责等情形发生。譬如，贪污罪和诈骗罪在主观方面有一定的相似性，二者均以非法占有财物为目的，仅凭主观意图难以区分彼此和准确适用法律。不过，二罪名在客观行为方面则存在较为显著的区别。贪污罪是利用职务便利“化公为私”，诈骗罪则主要通过虚构的行为让受害人在被骗的情况下交付财物。质言之，贪污罪得逞的主要原因是国家工作人员的职权便利，而不是欺骗手段如何高明；诈骗罪得逞的主要原因是欺骗行为使受害方陷入错误认识。

（二）结合具体行为及其危害后果，准确认定罪名和判处刑罚

罪刑相适应，一方面是指刑罚与已然的犯罪的社会危害性程度相适应，另一方面是指刑罚与未然的犯罪的可能性大小相适应。③坚持罪刑相适应的刑法原则，除了前述准确适用罪名的要求外，还要求准确认定主从犯和准确认定罪数。罪刑相适应原则在司法贯彻执行中存在着诸多突出的问题，量刑不当较为普遍，既有立法原因，也有司法原因。由于受立法规律和条件的限制，从司法本身入手解决量刑问题，已成为刑事司法面临的一项紧迫任务。④在国家工作人员与被拆迁人共同勾结骗取国家拆迁补偿款的犯罪中，通常会有一方发挥主要作用，而另一方则仅发挥辅助作用。因此，适用法律时一定要准确认定谁是共同犯罪的起意者、组织者和积极实施者，由此判断哪一方应认定为主犯。在能够认定主从犯的情况下，全案罪名通常按照主犯的罪名认定。而对于罪数问题，首先是要查明刑法和相关司法解释有无特殊规定，然后再根据个案情况作出认定。通常的做法是，在法律有特别规定的情况下从其规定。在法律规定不明或者在是否认定为数罪存在一定分歧的情况下，关键要看如何处理有利于案件的社会效果，对行为人做到罚当其罪，确保“任何人均不能从其不法行为中获益”。

（三）加强征地拆迁领域司法专业能力建设，引导法律适用统一均衡

党的十九大报告明确指出，当前我国社会的主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。⑤如果将该论断应用于司法领域，当前司法领域存在的主要矛盾则是人民日益增长的公正司法需要与不平衡不充分的法治发展之间的矛盾。如何发挥司法智慧降低地区间发展不平衡不充分对公正司法的影响无疑需要每位法律人认真加以思考。由于法律本身不可能事无巨细，使得法律适用过程中或多或少留有司法自由裁量的余地。司法自由裁量权如何运用影响甚巨。运用得当，则会让民众感受到司法的公正，运用不当则会成为诟病司法不公的口实。具体到征地拆迁犯罪领域而言，省级以上司法机关宜通过选取典型案例提炼裁判要旨和加强对司法人员的培训等方式，加强对类案的指导。同时，还要畅通司法交流机制，定期评查相关案件，以统一司法尺度。先实现省内司法理念原则政策相对统一，后可逐步探索构建全国相对统一的司法尺度，甚至可以推动由两高出台专门的司法解释。唯有如此，才能让人民群众在每个案件中感受到公平正义，有更多、更实的获得感、幸福感和安全感。

注释：

①孙国祥.内外勾结骗补行为的定性研究.人民检察，2017（15）.

②苗生明.论主客观相统一的定罪原则［J］.政法论坛（中国政法大学学报），1998（2）.

③陈兴良.论我国刑法的发展完善——关于罪刑法定、罪刑相适应原则的思考［J］.中国法学，1989（3）.

④张屹.罪刑相适应原则的司法实现［J］.法学，2004（1）.

⑤本书编写组.党的十九大报告辅导读本［M］.人民出版社，2017，10：11.