美军领导指挥体制改革及启示

傅宝胜

内容提要：美军成立之初，实行“陆海分立、战建合一”的领导指挥体制。二战后，该体制经过结束陆海分立、推动战建分开、完善战建分开3个阶段的改革，已日臻成熟。回顾总结美军领导指挥体制改革，有4点启示：统帅总揽是根本，战建分开是关键，一分到底是保证，联指改革优先是途径。

当今世界，战争实践最多的是美军，能够对大国加以威胁的也是美军。第二次世界大战后，美军改革领导指挥体制的呼声和实践从未停歇。其中，有经验也有教训。研究其领导指挥体制改革，对现代军队改革有所启示。

一、美军领导指挥体制改革的脉络

美国于1789年设立陆军部，1798年设立海军部。自此，总统领导指挥下的“陆海分立、战建合一”体制成为美军特色。但是，美西战争暴露出弊端，表明这一体制不能有效联合，甚至除总统外，没人能协调指挥各军种。至第二次世界大战，美国总统、国会和军方一致认为，必须建立联合指挥体制。1942年2月，美军仿照英军，成立参谋长联席会议（下简称“参联会”）和作战司令部，并取得一定成效，但未从根本上解决联合指挥问题。战后，美军启动领导指挥体制改革，大致经历3个阶段。

（一）战后至1958年为第一阶段，结束陆海军种分立

为消除陆海分立体制的弊端，1945年12月，杜鲁门总统提议成立国防部，设国防部长、参谋长和陆海空3名助理国防部长；遭海军及其国会支持者强烈反对后，被迫放弃设立参谋长、接受设立参联会。1946年的第一份《联合司令部计划》规定，设立6个地区性作战司令部，各由1名参联会成员作为执行代理人。1947年7月26日，杜鲁门签署“妥协版”《1947年国家安全法案》，创设国家军事机构，下辖陆军部、海军部和新成立的空军部；设立国防部长、赋予参联会法律地位；1948年3月，签署《基韦斯特协议》，明确作战司令部下设各军种组成司令部，负责领导指挥本军种部队。由于国防部长和军种部长同为内阁成员，且国防部长办公厅仅54人、联合参谋部不超过100人，上弱下强的弊端十分突出。

首任国防部长为设计“妥协”方案的海军部长福雷斯特尔，其上任后深感体制运行困难、无法控制军种争斗和矛盾，请求修改《1947年国家安全法案》。1949年3月，总统向国会提交修法议案并获通过。8月10日，军事机构改称国防部，军种部长不再作为内阁成员，设参联会主席作为牵头人（无表决权），联合参谋部增至200人，并增强了国防部长的职权，使统帅机关从形式统一走向实质统一，形成了“总统/国防部长—军种部长/参联会作为作战司令部执行代理的军种参谋长—作战司令部和其他一级司令部”的“战建合一”体制。但是，军种参谋长仍实际操控参联会。

1953年，新任总统艾森豪威尔认为，1947年改革形成的领导指挥体制，只是由各自为政的军种组成的松散联盟，没有汲取二战的教训。遂向国会提交第6号国防部改组计划，突出明确美军指挥链，再次强化国防部长职权，赋予参联会主席领导联合参谋部，于当年6月30日生效。但是，为加强对军种控制、强化参联会联合思维，这一计划通过指派1名军种部长为战区执行代理人，而将军种部长置于指挥链中，导致指挥关系混乱。1957年10月，苏联人造卫星率先上天。艾森豪威尔抓住这一时机，再次审查和改革领导指挥体制。

（二）1958～1986年为第二阶段，推动战建分开

1958年4月，艾森豪威尔向国会提交国防部改组法案，建议国防部长作为总统首席助手掌控国防部，将军种调出指挥链，由参联会取代军种部长充当作战司令部代理人等。该法案获国会批准。这就从法律上剥离了军种指挥权，形成了“总统/国防部长通过参联会—作战司令部—军种组成司令部”和“国防部长通过国防部长办公厅—各军种部/军种参谋部—军种一级司令部”的“战建分开”体制雏形，标志着美军向集中领导、联合指挥迈出了关键一步。但该法案未触及“参联会由军种控制”的体制缺陷，也未能提出避免“军种利用人事任免和资源分配干预作战司令部指挥”的有效措施，军种权力仍然偏大，实际上仍干预联合指挥。

1961年，肯尼迪总统任命拥有大型企业管理经验的麦克纳马拉为国防部长，重点对建设管理体制进行改革。麦克纳马拉以《1958年国防部改组法》为依据，以加强国防部长办公厅为核心，创设系统分析助理防长办公室和国防情报局、国防供应局、国防合同审计局等，统管三军事务机构；改组军种部支援机构，成立陆、海、空的器材司令部；推行规划—项目—预算体系等。以此强化了国防部长对各军种的掌控，提高了资源配置和使用效益，基本解决了美军建设的统管问题。

1980年4月24日，美国营救伊朗扣留人质的行动失败，表明美军仍缺乏有效的联合指挥，高额的国防费也无法满足国家安全需求。在国防部长反对的情况下，1982年2月3日，参联会主席琼斯空军上将利用第二任期即将结束的时机，向国会提出建议：现行参联会体制只有达成一致才能行动，一旦发生危机，联合体系将四分五裂；建议立法规定：美军的指挥序列为总统、国防部长通过参联会主席，而不是参联会指挥作战司令部，但行政事务必须放权给各军种。1986年4月1日，里根总统签署第219号国家安全决策指令，批准无须立法的改组事宜，从而拉开美军领导指挥体制重大改革的序幕。

（三）1986年至今为第三阶段，完善战建分开

1986年10月1日，里根签署《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》，规定：美军指挥链为总统/国防部长通过参联会主席—作战司令部司令，行政链为国防部长通过国防部长办公厅—各军种部/军种参谋部；国防部长对国防部事务拥有最终权力；参联会主席为总统首席军事顾问，负责提出资源分配和使用建议、制定联合训练政策条令；总统提名军官晋升中将以上须听取参联会主席的联合任职评价，没有联合岗位任职经历不得晋升准将；设立采办副国防部长一职，负责后勤、技术、采办工作，地位仅次于常务副防长而高于军种部长和其他副防长等。通过设立强势参联会主席、完善联合优先制度等措施，排除了国防部长办公厅和军种部对联合指挥的干扰。

同时，美军改组了各军种一级司令部，建立了部队任务轮换机制。比如，陆军将一级司令部分为三类：一是履行部队建设管理职能的陆军司令部，主要有4个，即领导驻本土现役部队的陆军部队司令部；为陆军提供技术、采购及后勤支援的陆军器材司令部；负责士兵招募、训练和制订条令、训练部队的陆军训练与条令司令部；负责加快现代化进程、保持代差优势的陆军未来司令部。二是向作战司令部提供并指挥所属部队的陆军组成司令部，有6个地区作战司令部，即印太、欧洲、中央、非洲、北方、南方司令部；4个职能作战司令部，即网络空间、战略暨航天和导弹防御、地面部署与配送、特种司令部。三是具有直属队性质的直接报告单位，即医疗司令部、工程司令部等。例如，陆军按任务性质，将部队分为可部署部队、完备部队、恢复部队，并实行定期轮换。由此，形成的“总统/国防部长通过参联会主席—作战司令部—军种组成司令部—可部署部队”的联合指挥体制，以及“国防部长通过国防部长办公厅—军种部/军种参谋部—一级司令部—完备/恢复部队”的建设管理体制，标志着美军“战建分开”体制走向成熟。

“9·11”事件后，小布什政府陆续组建北方司令部以加强本土防御，重建战略司令部以强化对战略力量指挥，建立常务副防长牵头的新“规划—项目—预算—执行”体系。2015年，美国发起新一轮领导指挥体制改革。主要举措有：一是国防部长办公厅的采办、技术与后勤副防长办公室，分拆为研究与工程副防长办公室和采办与后勤副防长办公室；二是设立独立的首席管理官，不再由常务副防长兼任；三是升级网络司令部、航天司令部为作战司令部。

二、美军领导指挥体制改革的特点

回顾第二次世界大战后美军领导指挥体制改革的历史，贯穿其中的一条主线，就是“统一领导、战建分开、联指优先”。

（一）加强统一领导是唯一目标

战后，美军的几次重大领导指挥体制改革，无一不是围绕加强对三军的统一领导，特别是确保总统的最高指挥权展开的。法律上，1787年制定的美国《宪法》，已经把“民选总统统帅三军、拥有最高指挥权，文官制定政策、控制军队”贯彻国民理念。实际上，随着战争越来越复杂，总统难以凭借一己之力高效指挥军队，和平时期的总统更难以把主要精力放在领导军队上。因此，通过文官控制军队，就成为改革领导指挥体制的最高原则。其实质，是确保总统高效指挥军队、确保资产阶级政党掌控军队。

但是，美军长期形成的陆海军分立体制，严重制约了总统对三军的高效指挥和统一领导。因此，破除体制弊端成为美军改革的核心目标。从1947～1949年的改革，成立国防部、设立文职国防部长，成立参联会、明确牵头人；到1958年的改革，明确国防部长为总统首席助手、参联会主席领导联合参谋部，规定美军指挥链为“总统/国防部长通过参联会—作战司令部”；再到1986年的改革，强化国防部长权威、指挥链调整为“总统/国防部长通过参联会主席—作战司令部”，美军领导指挥体制的改革都注重加强总统对三军的统一领导指挥，打造最精干的指挥链、最有力的首席助手、最高效的军事顾问。且持续用力、锲而不舍。

（二）强化战建分开是不变主题

美军3个阶段的领导指挥体制改革，始终不变的主题就是“战建分开”。只不过受传统观念、利益集团、治军原则、认知水平的制约，这种改革是一个由主到次、自上而下的渐进过程。每个阶段主要解决当时能够达成共识的焦点问题，以最终实现从统帅机关到作战部队的彻底分开。

第一阶段的改革，核心目标是解决形式上的三军统一领导问题，但“战建分开”已见端倪。1948年签署的《基韦斯特协定》，明确为各作战司令部在参联会指定一名代理人，实际形成了“总统/国防部长通过参联会的作战司令部代理人—作战司令部”的指挥链和“国防部长通过国防部长办公厅—军种部长”的建设管理链。其中，参联会的作战司令部代理人是特定军种参谋长，而军种参谋长又隶属于军种部长，是战建的合一体。

第二阶段的改革，美军认为，加强统一指挥关键是剥离军种指挥权。将军种调出指挥链，形成“总统/国防部长通过参联会—作战司令部”的指挥体制，是“战建分开”在法律上迈出关键的一步。

第三阶段的改革，着眼排除国防部长办公厅和各军种对联合指挥的干预，强化参联会主席和作战司令部司令的职能，推行部队任务轮换机制，解决实际运行中国防部长办公厅和军种部对联合指挥的干预问题，从统帅机关、作战司令部层面，向军种组成司令部、部队层面贯彻“战建分开”。由此，彻底理顺总统、国防部长通过参联会主席对三军的联合指挥，从而赢得了海湾战争等一系列局部战争。

（三）坚持联指优先是基本方法

战后，美军的领导指挥体制改革，除了第二阶段麦克纳马拉主导的改革从加强国防部长办公厅建管统筹、建立规划—项目—预算体系入手外，其他举措都是以构建和优化联合指挥体制为优先考虑，以推进整个领导指挥体制改革。其主要原因有3点。

一是美军的基本职能是打仗，优先改革联合指挥体制，容易使各方意见达成一致。即便如此，来自各方的阻力仍然很大，致使美军不得不通过3个阶段的改革，才达到理想化状态。

二是来自战争实践的经验教训，使美军改革的主导者刻骨铭心。为避免失败重演，国会、军方、智库都有积极推进建立联合指挥体制的重量级人物。比如，美国总统杜鲁门、艾森豪威尔，以及参联会主席琼斯、参议院军事委员会主席戈德华特等，在各阶段改革中都发挥了重要作用。

三是优先畅通联合指挥体制，能够发挥“提领而顿”的作用。事实上，没有战后必须加强各军种联合指挥的基本共识，组建国防部长办公厅和从体制上加强对三军统管就无从谈起；没有1958年在法律上将军种调出指挥链，以确立国防部长的权威，那么其后的加强国防部长办公厅的改革举措也很难落实；正是因为1986年建起联合指挥体制，才有了对全军采办、技术和后勤统筹机构的大整合。

可见，只有联合指挥体制改革优先、建设管理体制跟进，美军的领导指挥体制改革才得以顺利实施。

三、美军领导指挥体制改革的启示

美军经过多轮持续改革，建立起现代领导指挥体制，主要有以下几点启示。

（一）统帅总揽是根本

美军战后70年的改革实践表明，领导指挥体制改革一条不可逾越的红线，就是确保总统对三军的政治掌控和高效指挥。基本实现形式为，既坚持文官治军、保证总统拥有得力的行政协助，又实行联合指挥、保证总统得到最好的军事建议。正是划定这条红线，使得美军领导指挥体制改革虽艰难、漫长，但一直没有出现较大的失误，并逐步形成比较完善的现代领导指挥体制。

（二）战建分开是关键

美军领导指挥体制改革，最大的阻力来自于战建分开，成功的关键也在于战建分开。

在推行战建分开所遇阻力方面。对改革的阻力，既有观念上的，也有既得利益上的；既有来自军方的，也有来自国会的；既有军事性的，也有社会性的。主要可归结为3种。

一是难以从军种战建合一体制的传统情结中解脱出来，没有认清军种独立赢得战争的时代已经一去不复返，并担心军种地位下降，或在国防部长办公厅加强建设统管中走向消亡。

二是认为参联会主席的职权一旦增大，将削弱文官对军队的控制，造成联合参谋部的权重超过国防部长办公厅，进而限制政治领导层得到军事建议的范围，以及各军种部长、参谋长制定政策与决定事务的优先权。

三是美军体制的活力源于分散权力，但战建分开，既会导致两条链路权力向上集中，从而降低机制活力，又会破坏各军种的完整性，容易出现建设方向偏离作战需求。因此，战建分开步履维艰，连总统亲自推动都无法一步到位、实现目标。

在推行战建分开所获成功方面。20世纪80年代中期以来，美军在历次局部战争中都取得了胜利。究其根源，在于其作战指挥与建设管理遵循了不同规律。

一是战争的复杂性要求指挥体制必须精干权威。体制不精干，效率就下降，打仗就失利。美军的高层指挥链，走了一条越改越简的路子。从开始的总统通过各军种部长、军种参谋长协调后指挥作战司令部，到目前为总统、国防部长通过参联会主席指挥作战司令部，传达命令只经过两人，国防部长办公厅、参联会及联合参谋部、军种部长和军种参谋长，既不处于指挥链上，也不得干预作战司令部指挥。实际上，如果战争规模小，指挥链除增加作战司令部司令外，均由战区军种指挥。这样，效率可大大提高。

二是建设的系统化要求管理体制必须统分兼顾。军队建设是一个大系统，军种各行其是，就不能形成体系能力，因此必须加强集约化管理。同时，军队建设专业越来越多、技术含量越来越高、组织越来越复杂，客观上要求精细化管理。而一味加强统管，同样没有出路。美军由军种各自建设，到国防部统筹、军种主导，再到国防部统管、军种具体实施，再到目前的降低统管力度、强化军种主建功能，走出了一条谋求统分平衡的改革之路。可见，推进领导指挥体制改革，战建分开是关键。应当直捣要害、务求必成。

（三）一分到底是保证

美军的统帅机关是在战后建立的。起初，人员很少，且军职、文职界限分明。国防部长办公厅由文职主导，参联会及其联合参谋部由各军种指派的参谋组成，规模小、职权有限。因此，美军领导指挥体制的战建分开，是从军种层面开始的。但实践表明，战建分开需要一分到底。

一是仅在战区和军种层面实行战建分开是不够的。这是因为，军种仍可通过作为参联会成员的参谋长，享有集体建议权，进而干预联合指挥；也可通过掌管人事管理和资源配置权，迫使军种部队听从军种命令，进而干预联合指挥。

二是统帅机关实行战建分开是可行的。《美国法典》军事卷第十编规定，美军的指挥链为总统/国防部长通过参联会主席—指挥作战司令部；管理链为国防部长通过国防部长办公厅—各军种部。其中，国防部长办公厅及其所属各副防长、助理防长等一级主官办公室，是统筹协调美军建设管理的职能部门，但并不在美军指挥链上，也无权干预联合指挥，只有根据国防部长指令，提供支援保障之责。参联会及联合参谋部，则既不在指挥链上，也不在管理链上。但总统、国防部长的军事决策，是听取参联会成员意见建议后作出的；联合参谋部是参联会的办事机构，对参联会主席负责。只有根据总统、国防部长、参联会主席的指令，汇总各作战司令部需求、向建设系统提出需求、评估建设状况之责。因此，美军统帅机关也是战建分开的。

三是战区以下的战建分开尤为重要。结合实战经验，美军通过健全军种一级司令部和建立部队任务轮换机制两项措施，实现战建一分到底。即，把根据1948年《基韦斯特协议》建立的军种组成司令部，逐步转型为可承担战区方向/领域/地区联合指挥和本军种可部署部队建设管理的机构；组建负责本土所有完备/恢复部队的部队司令部和教育训练司令部，确保作战司令部对军种司令部、军种司令部对可部署部队的高效指挥，实现战建两条链路的顺畅运行。

（四）联指改革优先是途径

在保证政治掌控前提下，领导指挥体制改革的重中之重，是联合指挥体制改革。美军领导指挥体制改革表明，联合指挥体制的高效运行，能够推进建设管理体制改革。其中，改革联合指挥体制，有三大核心关键。

一是强化参联会主席职权。美军经过多轮改革，从战后成立由军种参谋长组成的松散参联会，协调一致后向总统、国防部长提建议；到以作为作战司令部代理人的军种参谋长为主，通过平等协商后向总统、国防部长提建议；再到由参联会主席协调各成员达成一致向总统、国防部长提建议；最终形成由参联会主席听取成员意见后，独立向总统、国防部长提建议并报告不同意见的强势参联会主席模式。这些改革的唯一目的，就是保证统帅得到最好的综合性军事建议。

二是确保集中各军种指挥权。只要军种拥有指挥权，就没有联合指挥权。美军的改革在初期之所以异常艰难，症结在于军种不放弃指挥权。直到1958年，艾森豪威尔利用战时积累的威望和总统特有权力，在法律上取消了军种的指挥权，美军领导指挥体制改革才取得关键性进展。

三是健全作战司令部实施联合指挥。作战司令部是联合指挥体制的枢纽，也是联合指挥的重心。美军通过三项改革举措，健全作战司令部实施联合指挥。第一，赋予作战司令部司令组编、免职、评价三权，包括规定下属指挥序列、选择或暂停下级工作、召集军事法庭的权力等。第二，用好用活战区军种，发挥军种组成司令部“一体四用”功能，即方向、领域、地区联合指挥机构和本军种部队建设管理机构。第三，推行各军种部队任务轮换机制，确保作战司令部始终拥有能使用的任务部队。