略论基于边海防视角的现代空防

何明远

内容提要：进入新时代，基于边海防视角的现代空防问题对国家安全影响越来越突出，需要厘清相关概念，明确法律界定，并对其理论和实践问题进行深入探讨，力求形成广泛共识，为建设强大稳固的现代空防凝聚智力资源、提供理论支撑。一要切实确立“大空防”的理念和思维；二要加强临近空间防卫研究；三要深刻把握人民防空在现代空防中的定位；四要关注民用航空空防安全问题。

习近平主席深刻指出，“边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局”①《习近平在接见第五次全国边海防工作会议代表时强调：强化忧患意识使命意识大局意识努力建设强大稳固的现代边海防》，载《解放军报》，2014-06-28。。党的十九大报告明确提出“建设强大稳固的现代边海空防”②《党的十九大报告辅导读本》，54页，北京，人民出版社，2017。，并首次将边海空防作为一个整体正式写进党的报告。这充分彰显了以党的意志展示维护国家主权、安全和发展利益的战略决心和政治担当，极大地拓展丰富了传统边海防工作的内涵，为建设现代边海空防提供了基本遵循，也使现代空防成为边海防理论研究领域亟待深化探讨的一个学术问题。因此，从学术研究角度对有关现代空防问题进行系统梳理、深入分析，力求形成广泛共识、凝聚智力资源，对于建设强大稳固的现代边海空防、努力推进国防现代化具有重要现实意义。

一、空防及其相关概念的界定

（一）空防及其相关概念

《军语》对空防和相关概念作出如下界定：空防，是国家为保卫主权、领土完整和安全，防备外敌入侵，对领空进行防卫和管理的活动；领土，是国家享有主权的全部疆域，包括国家的领陆、领水、领空，以及领陆与领水的底土，是构成国家的基本要素；领空，是国家领陆和领水上空的大气空间，是国家领土的组成部分；领陆，是国家陆地国界线以内的全部陆地和岛屿，是国家领土的基本组成部分；领水，是国界内的全部水域，包括内水和领海，是国家领土的组成部分；大气空间，也称空气空间，是包围地球的空气层、大气圈，密度随高度增加而减少，约99%的大气质量集中在30～35千米以下。

（二）空防的内涵

上述基本概念赋予边海空防范畴内的“空防”如下内涵：一是从空防的根本目的看，维护领空的主权和安全是空防的根本目的，是空防的主要职责，也是空防概念的核心要义。二是从空防方式和手段看，平时主要使用非作战方式和手段维护国家主权、领土完整和安全，但空防又具有平战结合的特点，一旦非作战方式不能有效维护国家主权安全时，根据有关法规和上级指示，可以立即采取作战方式。三是从空防的活动空间看，具有一国主权空间的固定性，是覆盖领陆和领水上空的大气空间，其范围至少从地表向上延伸至30～35千米。其上是距离地球表面20～100千米的临近空间和下界距离地表高度约100千米的外层空间。结合地球曲率可以看出，空防的空间实质上就是主权国家上空类似“一定厚度盖子”状的空间。四是从空防的对象看，主要是防御来自周边国家空域的航空器、导弹等兵器。就目前世界各国空防实践情况看，主要是遂行传统的防御任务，即防御真实高度在超低空[100米（含）以下]、低空（100～1000米），相对高度在中空[1000～7000米（含）]、高空[7000～15000米（含）]、超高空（15000米以上）飞行的有人或无人航空器。五是从空防使用力量看，我国和世界绝大多数国家空防主要使用空军航空兵、地空导弹兵、高射炮兵、雷达兵等兵种，这些兵种在担负其他作战任务的同时，也担负空防任务。六是从空防的管理活动看，使用民用航空管制力量对民用航空器进行有序飞行管理，也是空防的重要范畴。

二、领空和领空主权的法律界定

维护领空主权和安全，既是空防的核心要义，也是研究空防的逻辑起点。研究这一问题，必须首先搞清楚有关领空和领空主权的法律界定。

（一）关于领空的法律界定

根据有关国际公约，世界各国对领空是国家领陆和领水上空的大气空间这一界定已形成广泛共识，但对于领空的上部边界划分仍存在争议。截至目前，由于大气空间和外层空间不存在明确的自然界限，而确定这一界限涉及各国重大利益，因此，国际社会尚未解决外层空间和大气空间之间的法律界限问题，一定程度上还处于“下界有底、上界模糊”的状态。有关资料介绍，目前，国际上关于大气空间和外层空间的界限还存在多种主张，包括航空器上升最高限度说（以空气动力航空器飞行上限为界，通常为30～40千米）、外层空间最低界限说（以外层空间距地面的最低界限为界，约为90～110千米）、空气构成说（以不同大气层特点为基础，提出50千米、90千米、200～300千米等高度为大气空间的界限）、卡曼管辖线说（物理学家冯·卡曼通过计算，提出以离心力开始取代空气成为飞行动力的地方为界，距离地面83千米）、飞行器功能说（以航空器适用航空法，航天器适用外层空间法），等等。上述划界标准或随着科学技术的发展不断发生变化，或因大气层条件的客观差异而不够稳定，因此未能在国际上得到普遍认可和接受。我国政府高度关注大气空间和外层空间定界问题，主张确立一个能够为各国普遍接受的外层空间定义，有效区别大气空间和外层空间的法律地位，有效保护各国领空安全，推进外层空间法规发展。但综合目前科学技术发展、地球上空大气变化物理特性、人类开发利用外层空间需要等情况看，在大气空间和外层空间划定一条合理的分界线，不仅是复杂的科技问题，而且也是一个重要的政治和法律问题，短时期内不可能解决。

（二）关于领空主权的法律界定

1903年12月17日，美国莱特兄弟驾驶人类第一架真正意义上的飞机成功飞向蓝天，这一标志性事件，被国内外学者普遍认为开启了人类现代航空时代的序幕。随着现代科技飞速发展，领空主权安全已成为世界各国高度关注的重大安全问题。第一次世界大战前，各国政府和学者对空气空间的法律地位存在着不同认识和主张，有的强调空中自由，有的强调空中主权，不同主张之下还有绝对自由、有限自由，完全主权、有限主权等具体主张。第一次世界大战实质性推动了领空主权问题的解决。战后，各国普遍承认国家对其领土上的空气空间具有主权，1919年签订的《巴黎航空公约》和1944年在芝加哥签订的《国际民用航空公约》都明确规定：缔约各国承认，每个国家对其领土之上的大气空间享有完全的和排他的主权。《国际民用航空公约》也规定，凡用于军事、海关和警察部门等的航空器为国家航空器，国家航空器未经特别协定或许可，不得飞越或降落于另一缔约国的领土。目前，地面国的领空主权已成为一条习惯法规则。根据有关国际法，各国维护领空主权安全主要体现在以下几个方面：一是国家对本国领空有完全的排他的权力，外国飞行器未经许可擅自飞入一国领空，国家基于领空主权有权采取措施维护领空安全。二是各国有权制定管辖外国飞行器在境内飞行的法规制度。三是各国有权保留其领空内的国内运输权。四是各国为了安全和军事需要，有权设立空中禁区。

三、现代空防研究需要关注和把握的问题

先进科技在军事领域和航空航天领域的广泛应用，使战争形态加速向信息化战争演变，现代空防在国家安全全局中的地位作用越来越突出。基于传统边海防视角的空防已经远远不能满足维护国家主权、安全和发展利益的需要，现代空防的内涵和外延正在发生深刻变化，有许多重要问题需要深入研究。

（一）切实确立“大空防”的理念和思维

国土安全是总体国家安全观的重要内容，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证，事关国家主权安全、领土完整和疆域统一。确保国土安全是维护国家主权安全、维护国家尊严不可动摇的先决条件和基本原则。当前，我与绝大多数周边国家已经划定边界，来自海上方向和空天方向的安全威胁对我影响加大，从近期几场信息化局部战争看，无一不是从空中打击开始。因此，确保国土领空全方位安全，是现代空防的首要任务。与俄罗斯边防军体制内编有航空部队、可以独立遂行边海防领域空防任务有所不同，新中国成立以来，经过长期建设发展，我国形成了以空军为主体，其他军兵种、民兵、人民防空力量参加的空防力量体系，这一体系长期担负着边海防领域的空防任务，边海防力量体系中没有独立的空防力量，边海空防作为一个整体，在实践中由边海防力量体系和空防力量体系按照明确的职责分工，分别或协同组织实施。边海防范畴内的现代空防力量，是国家空防力量体系的重要组成部分，无论从理论上还是实践上，从来都没有脱离以空军为主体的空防力量体系独立存在，在职责任务、力量构成、指挥控制、平时管理、综合保障、基础设施等方面始终是一体联动，围绕有效维护国家领空安全，支撑形成国家一体化战略能力，而不是自成一体的小系统、小“烟囱”。那种在边海防学术研究中强调空防独立性的认识和思维与实践严重脱节、难以落地，本身就是伪命题。未来，着眼我国国家安全和发展需要，现代空防需要依托国家空防体系，以空军为主体，构建超越领空范畴的外向型“大空防”平台，其关键是向上、向外拓展，从领空、防空识别区向前尽远拓展，与国家空防体系高度对接，与周边邻国协商共建空防协作区，有效保障我周边利益区上空安全，有效维护国家主权安全和发展利益。

（二）加强临近空间防卫研究

传统空防，主要是对来自领陆、领水上空外沿的各类空中威胁进行防卫和管理。随着军事科技和武器装备快速发展，大量隐身化、无人化、智能化、高速化的新概念武器不断问世，传统空防威胁虽仍然存在，但来自太空和临近空间的军事威胁对国家主权、安全的影响越来越大，临近空间的军事价值日益凸显。目前，国际上尚未将临近空间作为一个独立的法律概念进行界定，由此带来一系列有关穿越别国上方临近空间飞行器是否侵犯别国主权问题的争论。与此同时，一些能够在临近空间长期持续飞行，特别是在通信保障、情报收集、电子压制、预警等方面优势明显的临近空间飞行器，已经开始进入实际应用。近年来，美国在临近空间技术研发上取得多项成果，美国防部《2005～2030年无人机系统路线图》将临近空间飞行器纳入无人机武器范畴；法国拟研发部署在临近空间载荷达1000公斤、可连续飞行5年的无人飞艇；英国、以色列、俄罗斯等国也取得多项研究成果。为此，在当前国际法难以对临近空间进行清晰法律界定，而临近空间军事威胁却现实存在的情况下，非常有必要在实践中和学术上将针对临近空间的防卫问题纳入现代空防范畴，进行深化研究。

（三）深刻把握人民防空在现代空防中的定位

习主席强调，“人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略”“要坚持人民防空为人民，铸就坚不可摧的护民之盾”。①《习近平在会见第七次全国人民防空会议代表时强调：坚持人民防空为人民 开创人民防空事业新局面》，载《解放军报》，2016-05-14。我国空防体系主要由侦察预警、指挥控制、空中防御、地面防空、综合保障和人民防空力量构成，人民防空既是国防的重要组成部分，也是现代空防的重要任务。在“大空防”和边海防范畴内加强人民防空问题研究，是战争形态发展和新时代赋予人民防空研究的重大课题。从军事角度看，信息化条件下的战争形态，已经改变了以往按部就班、由边海防外沿向内陆纵深梯次进攻的作战模式，从空中、海上、远程对高价值战略目标实施突然精准打击，是信息化战争的基本方式。人民防空作为重要防御手段，与要地防空、野战防空相结合，在未来战争中将成为“看得见硝烟”的重要战场和首轮斗争，共同支撑平战一体的现代空防。国家现代空防的能力越强，人民防空的压力就会越小，反之遭受的损失就会越大。我国沿边特别是沿海地区集中了大量多年改革开放的成果，这些成果直接关系国计民生，直接影响国家经济发展。因此，加强这些地区的人民防空就显得尤为重要。从这个意义上讲，现代空防体系与现代人民防空体系，都是强大稳固现代边海空防的重要建设内容，目前，我国部分沿边沿海地区人防办、边海防办等常设职能机构合署办公的模式，也是二者密切关系的具体体现。当前，迫切需要破除学科专业发展壁垒，从国家安全和备战打仗高度深化推进现代空防范畴内人民防空问题研究。

（四）关注民用航空空防安全问题

民用航空空防，是国际国内民用航空领域为有效预防和制止人为非法干扰民用航空的犯罪与行为，保证民用航空活动安全、正常、高效运行，依法实施的安保和管理活动。确保民用航空空防安全是航空安保的核心工作。新中国成立后，我国根据周边安全形势发展和面临的安全威胁，建立了由空军统一组织管理和实施的航空管制体制，这是确保国家安全的需要，是维护空中秩序和安全的必要措施。多年来，人民空军始终坚持空防空管一体、军民一体、全域一体，忠实履行使命任务，为保卫国家领空安全提供了有效战略支撑。目前，我国已经构建了以国际航空法和国内航空法为主体的航空法法规体系，先后批准加入《国际民用航空公约》（简称《芝加哥公约》）《统一国际航空运输某些规则的公约》（简称《华沙公约》）《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称《海牙公约》）《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称《蒙特利尔公约》）《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（简称《北京公约》）《制止非法支持航空器公约的补充议定书》（简称《北京议定书》）等系列公约，签订了一大批国际航空议定书和双边协议、国际标准，同时制定了由《中华人民共和国民用航空法》《民用航空器适航管理条例》等法律、行政法规、行业规章构成的国内航空法法规体系，为确保民航领域的空防安全奠定了法律基础。如《中华人民共和国民用航空法》第174条第1款明确规定，外国民用航空器根据其国籍登记国政府与中华人民共和国政府签订的协定、协议的规定，或者经中华人民共和国国务院民用航空主管部门批准或者接受，方可飞入、飞出中华人民共和国领空和在中华人民共和国境内飞行、降落。

虽然“空防安全”等许多空军使用的军事用语在民航领域延续使用至今，但其内涵已经与现代空防有所不同。当前，世界各国民用航空空防安全工作应对的主要威胁是恐怖活动和极端个体的破坏袭击，这些事件一旦发生（如2001年“9·11”事件），对国家安全同样产生重大影响。因此，民航反恐成为空防安全的重中之重。与此同时，对民用航空范畴的不明空情和低慢小目标处置也成为世界性难题，无人飞行器侵犯领空事件屡见不鲜，同样严重威胁各国日常空防安全。无论从“大空防”还是边海防范畴的空防研究角度看，这些新问题新挑战都应纳入现代空防研究范畴，给予高度关注。