发挥辽宁自贸区优势 打造对外开放试验田

张天维（辽宁社会科学院产业经济研究所所长、研究员）陈岩（辽宁社会科学院产业经济研究所 副研究员）

自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措。自2013年中国设立自贸区以来，目前在全国范围内已经设立了18个自贸区，形成了覆盖东西南北中的改革开放创新格局。2017年国家正式批准辽宁设立自贸区，实施范围共119.89平方公里，涵盖沈阳、大连、营口三个片区。其中沈阳片区29.97平方公里，大连片区59.96平方公里，营口片区29.96平方公里。三个片区都包含综合保税区，在综合保税区内主要探索以贸易便利化为主要内容的制度创新，开展保税加工、保税物流、保税服务等业务；在其他区域重点探索投资体制改革，推进装备制造业转型、金融创新和服务业开放。作为东北地区设立的首个自贸区，辽宁自贸区将对接高标准的国际经济贸易规则，推动经济结构调整，形成具有特色的试点格局，进而提升东北地区整体竞争力，打造辽宁对外开放的新引擎。

一、辽宁自贸区的发展现状

辽宁自贸区自成立以来，坚持以制度创新为核心，以突出辽宁特点为重点，通过深化“放管服”改革、深入试点负面清单管理模式、开放创新金融领域、出台促进贸易便利化等举措，取得了丰硕成果。

（一）制度创新经验频出

2017年，国务院印发了《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》，赋予了辽宁自贸区六个方面123项试验任务，包括四项规定任务和两项特色任务。截至2018年末，辽宁自贸区共完成国家总体方案中的113项改革试验任务，落地率达91.8%，位居全国前列。其中，在改革投资管理体制方面，辽宁自贸区的任务完成率为100%；在推进金融领域开放创新方面，辽宁自贸区完成22项试点任务中的21项，完成率达95.5%。同时创造出一大批制度创新经验和做法，一些经验和做法被列入国家改革试点经验，在全国范围内进行复制推广。

目前，辽宁省共出台省级政策文件20个，政策措施215项，向沈阳、大连、营口三个片区下放省级管理权限133项。自贸区在投资领域改革、贸易便利化、金融领域创新、政府职能转变、特色创新任务等方面，自主创造改革创新经验45项，并在全省范围内进行复制推广。

（二）投资集聚效应显著

自2017年辽宁自贸区成立以来，辽宁省政府相继出台了《加快推进项目建设着力扩大有效投资实施方案》《辽宁省产业(创业)投资引导基金管理暂行办法》等政策方案，通过建立辽宁省投资项目在线审批监管平台等举措，积极建设与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系，努力营造辽宁省法制化、国际化和便利化的营商环境，吸引了国内外大批企业入驻，投资集聚效应显著。据辽宁省商务厅的数据显示，截至2018年末，辽宁自贸区实有企业4.7万家，其中内资企业4.6万家，注册资本6438亿元；外商投资企业1300余家，累计实际使用外资36亿美元。目前已有190余家东北亚外资企业入驻，合同外资金额约4.9亿美元。截至2019年7月末，辽宁自贸区实现进出口总额3500亿元。

（三）探索特色 创新发展

辽宁自贸区积极探索深化国资国企改革，充分挖掘市场经济潜能。辽宁自贸区沈阳片区一些国企试行了全要素价值分享的“内创业”模式，即“员工创业、模式创新、资源共享、价值分享”。在国有资产重新布局和传统业务转移过程中，实现了智能化与工业化的有机融合，推动了企业混合所有制改革和提质增效。自贸区内企业通过混合所有制改革，重点推进了港口、煤炭能源、健康医疗、旅游、公共服务等行业企业重组。此外，辽宁自贸区内新登记注册的企业，主要分布在第二产业和第三产业。在新注册的企业中，第三产业的企业数量约占90%左右。主要涉及电子商贸、金融服务、融资租赁、科技创新等行业。

（四）扩大对外开放程度

辽宁自贸区自成立以来，积极学习先进地区的发展经验，取消了大量关税壁垒和贸易壁垒，采用了特殊的监管政策和优惠税收政策，营造了良好的法治化、便利化的国际营商环境。同时积极推进辽宁国内、国际多式联运物流大通道建设，促进辽宁离岸金融和离岸航运服务发展，加快了辽宁对外贸易适应自由化经济发展趋势，并逐步与国际接轨，成为辽宁对外开放的试验田。

二、辽宁自贸区建设面临的挑战

（一）体制机制不完善

与东部沿海发达地区相比，辽宁尚未形成完善的管理体制机制。一些党政机构职责定位不准，职能划分不清，机构设置大而多，人员配备多，部门职能设置过细、交叉重叠，行政管理服务水平低，缺乏透明度。比如一些促进民企发展的相关政策落实不到位，政府管理人员思想松懈，不作为、乱作为、不兑现招商引资时的政策承诺等。管理部门之间摩擦力大，不容易变通，各类检查程序繁琐等。体制机制短板直接影响到了政府职能作用的发挥，影响到了辽宁投资环境、营商环境、法治环境和诚信环境建设。

（二）金融服务业发展相对滞后

受经济下滑和体制机制束缚等因素影响，辽宁自贸区金融行业发展相对落后。自贸区内尚未形成功能完备、门类齐全的金融机构体系。境外中央银行和国家金融组织在辽宁自贸区内设立的分支机构或代表处不多，金融改革创新平台尚未建立起来，跨境金融服务高层次人才缺乏。目前，辽宁企业融资来源渠道比较窄，直接融资比重小，主要依靠银行贷款，缺乏风险基金和贷款担保基金的支持。金融法人机构较少，证券类、保险类等金融服务业相比其他地区较为落后，对辽宁经济发展的贡献率较低。辽宁企业“走出去”和“引进来”缺乏强有力的资金支持和金融服务支撑。

（三）缺乏国际化复合型人才

近年来，受体制机制束缚和经济低迷、发展空间局限等因素影响，辽宁省高层次人才流失严重。在流失的人口中，以高层、管理层和生产线的骨干力量居多。根据《中国就业市场景气报告》数据显示，2019年第四季度，东北地区就业景气指数最低，仅为0.96，较2018年同期下降0.06。省会沈阳就业形势较差。随着自贸区的推进发展，入驻企业数量的增加，相关金融保险、国际贸易、电子商务等专业领域的复合型人才供不应求。实施灵活的人才政策，加强国际化复合型人才储备，注重人才培养和市场需求的有效对接成为辽宁自贸区人才培养的关键。

三、辽宁自贸区建设的对策建议

（一）深化体制机制改革，逐步与国际规则接轨

加强政策引导，科学确定自贸区发展方向。认真学习上海、天津、福建等发达地区自贸区建设的负面清单管理模式、通关监管服务模式、通关一体化实践经验、自由贸易港区建设等成功经验。进一步深化辽宁体制机制改革，加快转变政府职能，推进机构职能整合，简政放权，创新管理模式，提高工作效率。以市场需求为主体，科学划分政府、市场和社会的职能界限，贯彻落实“放管服”改革，激发市场内在活力。逐步建设与国际贸易规则接轨的高标准试验田，打造辽宁便利化、法治化的国际营商环境。同时，将自贸区多项改革的成果和经验，尽快在辽宁省内复制推广，使之在辽宁对外开放中发挥更大作用。

（二）加强政策引导，大力促进新兴产业发展

依据辽宁自身经济发展优势和特点，将辽宁自贸区发展与“一带一路”建设需求进行有效对接，鼓励和支持企业参与国家战略性项目和建设工程，带动辽宁优质、富余产能输出，扩大辽宁产业对外开放。以供给侧结构性改革为引导，实施高水平技术改造，在不断提高装备制造业、石化、冶金等传统产业的附加值和科技含量的同时，积极培育发展新技术、新业态和新模式，加快促进辽宁战略性新兴产业的发展。进一步扩大辽宁服务业的开放力度，不断提升生产性服务业的产业比重。鼓励自贸区内企业开展增值服务，推进公共服务平台建设。

（三）深化金融领域开放创新，扩大多边国际合作

健全金融市场体系、完善金融市场、逐步扩大金融领域开放。探索符合自贸区发展的人民币国际化的管理体系，促进自贸区内企业和个人投融资便利化。加快出台《辽宁自贸区综合金融服务方案》，提高境外投资合作水平，加强金融对实体经济的支持和对制造业创新发展的支撑。加强金融服务功能。鼓励东北亚国家日本、韩国等金融行业在自贸试验区内设立机构或代表处，为企业提供专业金融产品和金融服务，优化提升服务质量，扩大国际合作范围。此外，加强金融服务平台建设，为企业提供开展跨境金融、产业集群、中小企业等专属金融服务。

（四）注重复合型专业人才培养，加大招贤纳才力度

加快自贸区的发展建设，人才培养是至关重要的因素。为此，省委、省政府出台灵活的人才机制，加大引进高层次人才的政策力度，通过组织召开引进人才说明会、联谊会等形式，宣传辽宁人才、资金资助、落户等优惠政策，吸引海内外高层次人才到辽宁发展。同时，加大校企联合培养力度。依托辽宁自贸区内高等院校和科研机构众多的优势，将企业需求与高校的素质培养进行有机结合，协同创新。提高从业人员的实践能力，为企业发展提供高素质应用型人才。