农村承包地矛盾及其化解机制研究

河南师范大学，河南 新乡 453007

农村社会和谐稳定是实现全面小康的基本要求。党的十八大以来，我们党始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，美丽乡村、平安乡村建设取得重大成就，农民的获得感、幸福感、安全感显著提升［1］。同时也要看到，当前农村社会承包地矛盾依然尖锐，治理难度较大。因此，如何妥善处理由于承包地带来的问题，是当前振兴乡村战略需要解决的头等问题。

一、农村承包地矛盾问题概述

所谓承包地，是指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。承包者依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。自十八大以来，我国不断在保持土地承包关系稳定的问题上扎实进行土地确权登记工作。尽管确权登记系统性强，问题复杂多样，需要多个职能部门协同配合，工作量巨大，困难重重。但是，土地确权不仅为农村集体土地所有权、使用权和经营权“三权分置”奠定基础，而且为打开农村土地市场提供契机，加快推进农业现代化，也是实现乡村振兴战略的重要环节；同时，妥善处理历史遗留问题，将土地承包经营权证书发到农户手中，为农民增收提供保障，切实维护农民利益，也是给农民吃“定心丸”。力争2020 年基本完成宅基地使用权的确权登记颁证工作。

二、出现农村土地矛盾的原因

（一）土地问题过多，部分地方乡村干部对确权态度消极抵制

“三权分置”可以明显提高土地产出效率、释放农村土地活力、激发乡村振兴内在动力，同时又能兼顾土地对农民的社会保障功能，对于中国乡村振兴有着重要的现实意义。而土地确权工作，是“三权分置”的前提和提出。通过土地确权工作，推动走出有中国特色的农业现代化振兴之路。但是，土地确权改革却动了某些地方乡村干部的“蛋糕”。根据调查显示，乡村干部是农村集体组织所有者的代表，他们借助“集体制”在土地问题上有较大的话语权，以集体名义管控土地以谋取私利。简言之，目前我国采取的农村所有权的政策最有利于地方乡村干部把控地区资源。而土地确权改革无疑使其权力削弱，触犯了他们的核心利益。这才导致确权登记工作进展缓慢。除此之外，由于历史遗留原因地方积压的土地问题太多，一些地方还存在很多没有计入台账的土地，处理起来没有头绪，部分地区只得选择搁置争议。加上确权政策不统一，规定过于宽泛，执行也很随意，部分乡镇干部借助确权工作反而将土地流转出去，谋取私利。这也是确权难以推进的重要原因。

（二）法律对土地经营权定性不够明确，规定粗略

历来我国对农村土地承包经营权问题的规定就少之又少，从《物权法》寥寥4 条规定到过去《农村土地承包法》对土地承包经营权只做原则性规定。2007 年《物权法》对土地承包经营权的性质进行了基本的定性，认为土地承包经营权属于用益物权，具有占有、使用、收益的权能。如何真正为农户确立排他性权利，保障农民的核心利益更是没有过多的文字表述。2018 年12 月29 日新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）在争议中颁布，虽然较好的将承包地“三权分置”的改革决策上升成为法律，创设了土地经营权作为设立在土地承包经营权之上的权利，使得农村土地改革真正实现有法可依，是重大的理论创新成果。但是，明确土地经营权的具体的性质和权能，是承包地“三权分置”改革政策入法的起点。由于时间紧、立法任务重，《土地承包法》对于核心问题——土地经营权的性质问题，仍然采用“含糊”的做法，同时，一些规定存在矛盾、模糊之处，在条文设计上也缺乏体系性［2］。这样的做法不仅没有起到定分之争的作用，在实际生活中反而使法律运用更加困难。除此之外，虽然“三权分置”在《土地承包法》中得到了体现，但是如何将其纳入民法典物权编、怎样在物权编中得到更为完善的体现，仍然有很多工作要做［3］。

（三）承包地回收缺少法律依据，手段暴力，措施混乱

近些年来，部分农村地区逐渐显现“空心村”的势头，即农村地区仅有少数老人居住甚至无人居住的情况。这是新型城镇化和经济建设步伐稳步推进造成的结果。随之而来的是承包地如何处理的问题。是剥夺承包地，收归集体所有，还是土地在集体经济组织之间自由流转或是其他措施？由于没有明确的处理方案，部分地区村干部利用其“特权”强行将其收归集体所有，实则为个人谋取私利。造成村民敢怒不敢言，激化了人地矛盾。还有部分地区村民私自将土地转卖他人，获得利益，但是私自转卖土地的行为并不受法律保护，卖方的土地流失，回到村集体后又重新要求分包土地；买方的权益无法得到有效的保障，在村集体发现土地私下买卖的情况后，事必要收回村集体土地，由此造成买方利益的损失。

三、农村土地矛盾化解机制的建议

（一）明确统一确权标准，积极应对确权工作中的难题，加强监督

虽然我国在土地确权登记工作中取得了不错的成效，但是不可否认的是，我国土地确权登记工作仍未完成。已经完成土地确权登记工作的地区，也有很多不完善、不全面的地方。因此，政府和有关部门应当加快土地确权登记工作，早日将农村承包经营权证书发放到农户手中。首先，要有全国统一的确权标准，减少争议。根据调查显示，现阶段农民普遍“不患寡而患不均”。没有统一的处理标准，是导致目前确权工作困难的重要原因之一。因此，国家应当加大力度，提出全国统一的确权认定标准，各地再根据此标准和本地实际情况，制定符合实际需求的土地确权工作流程，减少因标准混乱造成的难题。其次，加大国家机关层级内由上而下的逐层推动确权执行与检查的力度，对于地区疑难确权个案，加强疏导和调解，早日予以解决［4］。

（二）加强农村发展布局与规划，完善有关法律法规

我国实行社会主义市场经济经济体制，资源合理配置就显得尤为重要。讲效率是实现资源合理配置的重要条件。我国的耕地资源有限，有限的耕地资源不仅应该用于种植农作物，提高农民的生活水平，还应该考虑促进国民经济及日后的发展问题。因此，对农村地区发展布局的规范就显得尤为重要。这种发展规划不仅应当体现在地方政府的日常工作中，也应体现在相关法律法规的文件中。

我国的农业只有不断地适应市场的需求，不断地适应时代的需求，才能促进国民经济的发展。那我们首先要做的就是打破平均主义并且确立保护土地经营权。

《物权法》中已经明确规定土地承包经营权，《土地承包法》提出了“三权分置”，支持土地利用方式的转变。土地利用方式转变的首要前提是确立并保护土地经营权，这样才可以减少土地在流转的过程中所产生的纠纷，维护稳定的土地流转环境。

（三）完善承包地回收政策措施，化解由此产生的矛盾

我国2019 年发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中，对拥有土地承包权但是不靠土地种植并且不依赖土地承包的想把户口转入城镇的农民的承包地提出了两种解决的方法。但是，这两种方法有一个明确的前提，那就是如果农民想要转为城镇户口，不得以放弃土地承包权为条件。第一种解决方法是彻底放弃土地承包权，在集体内部，把自己的承包权按照一定的价格转让给他人，或者按照一定的价格退还给集体经济组织，这种方法意味着农民已经没有土地承包权，一次性的把承包权卖给他人，获得钱财；第二种方法是流转自己的承包权，通过出租或者入股的方式，让渡自己的承包权，但是可以定期的获得租金或者分红，这种方法意味着农民并没有完全放弃自己的承包权［5］。至于农民想要选择彻底放弃土地承包权还是流转自己的承包权，完全取决与他们自己，他们拥有自主选择的权利。对于那些无人问津的承包地，为了有效的利用土地资源，发包方是可以做出决定的。