乡村振兴战略视角下辽宁农村宅基地“三权分置”改革的意义与创新探索*

佟 曾 王一雯

沈阳建筑大学管理学院，辽宁 沈阳 110000

一、农村宅基地“三权分置”的优势

（一）增加农民财产收入，变“死资产”为“活资产”

农村宅基地的突出特点可以简要表达为“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”。在历史中这一制度为农民生活提供了基本保障，但随着近年来城乡发展结构、经济发展，现行宅基地制度因其自身特性流转受到局限。宅基地无法有效的流转，成为离村村民眼中的“鸡肋”，占地无益而弃之可惜。在此种困境下，宅基地“三权分置”政策的施行将闲置的宅基地“转”起来，将“死资产”变为“活资产”，使宅基地在市场机制流转中，完成优化配置和利益最大化，能够让农民体会到真真切切的获得感。

（二）优化农村土地资源，保护耕地

经过对辽宁农村宅基地使用状况的数据剖析能够得出：辽宁省大部分乡村的土地仍处在粗放使用的状态，宅基地闲置问题严重，有的宅基地甚至年久失修成为危房。而与此同时，许多的农民尤其是刚立户农民却面临没有宅基地，并且也没有空余土地供他们申请的情况。面临一边是房子和地空着没人住，另一边是一家好几口没有地方建房子的尴尬窘况，宅基地“三权分置”提供了有效的破解办法。

（三）回归并超越乡土中国，建设美丽乡村

施行乡村振兴战略的出发点就是在要保护乡土中国的前提下让农民过上生活富裕的好日子。宅基地作为中国农村土地的一大突出特点，对于反映乡土中国起着重要作用。农村宅基地“三权分置”很大程度上改善了破旧的房屋风貌、滞后的基础设施；缓解了农村宅基地盖房抢地占地的邻里矛盾；带动了一批行业企业发展。

二、政策推行困境

（一）“农民离不了土地”的思想，致使农民参与宅基地流转的积极性不高

在乡村生活，土地就是命脉。靠务农为生的乡下人世世代代附着在土地上，虽然新一代的年轻农民对土地的依赖性有减弱的趋势，但由于中国社会农民根深蒂固的观念是保守的，又不愿意放弃土地。在城市化过程中一些农民转变为“城镇居民”身份，但在城市生活面临更多的生活挑战，如就业、子女教育、养老等问题，在思想上又觉得小富即安，出于对生活保障衔接的考虑，将宅基地紧紧攥在自己手中才心安。故而不敢尝试新的农村宅基地流转政策。

（二）宅基地流转相关政策制度不完善，致使农民对宅基地流转政策的认识不足

宅基地流转，现仅停留于政策层面而缺少系统法律规定的保障，加之农民自身文化水平有限，大部分农民对宅基地“三权分置”的政策了解不充分、不透彻。导致当前宅基地流转形势混沌、农民接受流转的意愿不高。受农村宅基地本身只能在村集体内部流转特性的局限性约束，更有多数农民选择自由交易，甚至非法交易。交易过程中，一则操作不规范农民的正当权益难以受到保护，一旦有不确定因素出现将会大大降低农民对政策的信任度。二则不正规、无流程的流转也给后续政府推进农村宅基地制度改革埋藏隐患。

（三）宅基地历史问题累积、产权关系混乱，致使宅基地流转工作复杂

农村实行宅基地制度历史源远流长，对于“一户多宅”“一宅多户”“面积多占”“出嫁女权益”“未批先建”等遗留问题如何确权已经成为宅基地流转工作中难啃的一块“硬骨头”。历史遗留问题不易处理，尤其是宅基地一旦开始流转，这些历史问题将涉及多方利益群体。如若不能妥善处理，将会导致流转市场混乱、收益分配不公平情况，严重影响农民的参与积极性。

三、创新探索建议

（一）将农村宅基地“三权分置”的政策语言转化为法律制度

既讲“三权分置”就应尽快明晰宅基地所有权、资格权与使用权的配置，制订并出台关于农村宅基地使用权流转的系统法律法规体系，在法律上明确规定宅基地所有权资格，进行所有权产权登记、确权，进而促进所有权主体的规范化进程，从而才能够让农民心里踏实坚定信心。与此同时，在政策执行较好、较顺利的地区适度放开宅基地的些许自由处分权，将宅基地推进市场化交易。总之，当下应该审视论证现行相关的法律，出台系统严谨的法律规范，以破解现存宅基地流转中所遇的法律法规相互矛盾冲突情况，针对具体问题找不到法律依据的困境。所谓“物权法定”，就是要将农民对宅基地的“资格权”提升到法律地位保护。农民有了“定心丸”，才会对宅基地“三权分置”的流转政策有充分信心，才能让农村宅基地“三权分置”的政策达到于民有益、于国有利。

（二）因地制宜做好村庄分类规划

因为发展不平衡、不充分等因素，各地的农村建设发展也各不相同。其一：在辽宁地区有的村庄发展态势向好。对于这一类发展较为成熟且潜力依然巨大的村庄，完全可以将附近规模较小、发展前景不好的村庄合并或吸收纳入进来，共享发展资源。其二：辽宁有着许多历史文化村，对于这一类的历史文化名村要做到特色保护。把村庄的古建筑宅基地保护起来，让民俗能够一直延续下去。其三：考虑到近年来经济的快速发展，城镇化速度加快。一些乡村呈现了“空心村”和“空心房”的状况。因而将这些同样面临人口少、发展力量弱的村庄集中在一起，弱弱联合变强达到增收目标。毋庸置疑的是村庄规划的措施必须要本着尊重农民的意愿为根本原则。

（三）发挥农村基层党组织的堡垒作用

近年来，辽宁地区多次选派驻村干部且取得不俗成绩。在宅基地“三权分置”的政策推行中，第一书记一方面能发挥宣传作用，引导村民认识到宅基地流转是一件能够为农民带来收益的实实在在的好事情、好政策。另一方面，由第一书记起到村民主心骨的作用，发挥其自身的开阔眼界、知识水平优势，帮助所在村子探索发展致富路。与农村承包地“三权分置”不同的是：农村宅基地“三权分置”一大特点在于集体土地权利行使。因而可以在国家法律规定的红线之上，探索村民自治新路径。采用村集体资金支持+农民管理的模式，增强乡村自我“造血”功能，这也是农村宅基地“三权分置”为乡村振兴提供的有力抓手。另外，当闲置的宅基地迸发出新的活力时，会使离乡进城务工的年轻人看到更多的发展机遇，重建对乡村发展的信心。

（四）实施以宅基地养老的模式

相对城市的老人，农村的养老问题更是难上加难。据相关数据表明：辽宁65岁以上老年人抚养比为21．7%，居全国第一，抚养比越高则意味着子女的赡养压力越大。因为青壮劳动力大量流失，农村留守老人的数量居高不下。因而乡村老人的养老模式仍是养老金、土地来源和子女的三项联合。针对当下养老金微薄、子女自身生活压力大无暇顾及村中留守老人的现状，无疑土地来源将成为养老问题的一大重要担当。其中起着重要作用的就是——宅基地，因为宅基地本身就具有救济和福利性质的天然属性。因此在农村宅基地“三权分置”的创新探索中，退出宅基地来换取养老服务既不违背宅基地保障性的初衷，同时也提高了老人的生活质量，更缓解了家庭的养老压力。

（五）开辟盘活闲置宅基地新途径

其一：村集体经济组织统一收回闲置宅基地，与专业公司签订长期委托经营协议。企业主要担任规划设计和后期运营管理工作；农户负责对闲置的待规划房屋进行改造；政府负责基础道路配套、市政道路连接线建设。流转户的村民可以在运营期间经培训上岗就业，农户除获得租金收入外还能有工资收入，不必再入城务工。

其二：互联网+宅基地，开展乡村旅游。当农民开始用微信、抖音去交流，去买卖，去形成一个网络的时候，传统土地流转也应走向联网融合的道路。不住的房屋可以出租出去，提供给市场，利用盘活宅基地使用权开展特色民宿和田园风光旅游项目，在中心城市近郊建立起形式多元的“同建同享型”田园综合体。

其三：保护乡土文化，助力乡村振兴。宅基地承载着乡土文化，体现的是乡村文化振兴。通过宅基地“三权分置”改善“脏乱差”的乡村风貌，对闲置的土地资源规划塑造成差异化的特色乡村风貌。对有特色村落深入挖掘其传统文化，融合现代元素，吸引乡贤回村助力乡村发展。