论民族自治地方的自然资源自治权*

2020-11-30陈俊丽

法制博览 2020年28期

陈俊丽黄伟魏莉

1．西藏大学政法学院，西藏拉萨 850000；

2．西藏技师学院，西藏拉萨 850000

我国宪法、民族区域自治法和其他法律均未明确提出民族自治地方的自然资源自治权这一称谓，只是从现行《民族区域自治法》中第二十七条、第二十八条中的民族自治地方的自治机关对民族地区的自然资源的管理、保护权以及优先开发利用权等内容可以看出《民族区域自治法》在实质上已承认民族自治地方的自然资源自治权的合法性。本文将沿用这一称谓，对作为民族自治地方自治权的重要组成部分的自然资源自治权在内涵、具体内容以及行使自然资源自治权过程中存在的问题与解决对策做一个系统的分析研究。

一、民族自治地方的自然资源自治权的内涵

目前，关于自然资源自治权的概念出现很少，结合相关学者的定义和笔者的理解，对民族自治地方的自然资源自治权作出如下解释：民族自治地方的自然资源自治权是指民族自治地方自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律、行政法规规定的权限，结合本地方的自然资源状况、经济状况和民族习惯等实际情况管理本地方的自然资源并获取部分利益的民主权利。民族自治地方自然资源自治权的主体为民族自治地方的自治机关，即为自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。客体为民族自治地方的土地、水、森林、矿产、草原、野生动植物等各种自然资源［1］。

二、自然资源自治权的主要内容

关于民族自治地方的自然资源自治权的内容，学者就此出现了分歧。张炳淳等［1］认为民族自治地方的自然资源自治权包括民族自治地方自治机关的自然资源立法变通权、对本地方内草场和森林的权属确定权、自然资源保护管理权、自然资源的优先合理开发利用权四个方面的内容；丁文英［2］、王杰、王允武［3］等认为民族自治地方的自然资源自治权仅包含后三个方面的内容。笔者以为，两边学者之所以对民族自治地方自然资源自治权的内容产生分歧，原因在于两边学者所依据的法律不同，认为民族自治地方的自然资源自治权包括三方面内容的依据的是《民族区域自治法》，而包括四方面内容的依据的法律是《民族区域自治法》、《森林法》（1998）和《立法法》等。但《森林法》经2019年的修订之后，关于授权民族自治地方自治机关进行立法变通的规定已被改掉；《立法法》中能够做出立法变通规定的法律文本形式只有自治条例和单行条例，一方面这实质上属于民族自治地方自治机关整体上的立法自治权，属于立法层面的，并且并不特指自然资源方面的立法自治权。因此，笔者倾向于“三方面”说。

（一）民族自治地方自治机关对本地方内草场和森林的权属确定权

《民族区域自治法》第二十七条规定民族自治地方的自治机关有对本地方内草场和森林的权属确定权。这条规定并不明确，很容易使民族自治地方自治机关对草场和森林的权属确定权成为一种有名无实的自治权。无明确授权的状态下，民族自治地方的自治机关对在自治地方内的国有的森林和草场的所有权和使用权无权调整，对本地区集体的森林和草场考虑到传统的状态比较稳妥的做法也不会随意调整。

（二）民族自治地方自治机关的自然资源保护管理权

《民族区域自治法》第二十八条规定民族自治地方的自治机关有权依照法律的规定保护和管理本地方内的自然资源。这条规定赋予了民族自治地方管理和保护民族自治地方自然资源的权利，同时也是法律规定的民族自治地方自治机关必须承担的义务和责任。但是这同非民族自治地区的政府及政府部门的职权并无二致，非民族自治地方的政府及政府部门同样对本辖区内的自然资源负有保护和管理的权利及义务，如《矿产资源法》第3条规定“各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”，第11条规定“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。而且《民族区域自治法》赋予民族自治地方的对自然资源的保护管理权并无自主性，仅是自治机关所必须履行的职权。

（三）民族自治地方自治机关对本地方的自然资源享有优先合理开发利用权

《民族区域自治法》第二十八条第三款规定民族自治地方自治机关对本地方的自然资源享有优先合理开发利用权。针对此条规定，《矿产资源法》（2009）第十条也有类似表述“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一安排，对可以由本地方开发的矿产资源，优先合理开发利用”。这些法律规定体现了国家对民族地区的利益照顾和倾斜，但是缺乏对民族自治地方的优先合理开发利用权的保障实施的法律机制。另外《矿产资源法》对哪些是可以由本地方开发的矿产资源也未在法律文本中明确划分出来。

三、民族自治地方自然资源自治权行使的主要问题

王杰、王允武认为宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利包括自然资源自治权并未得到实际保障［3］。民族自治地方自然资源自治权行使存在的问题主要为立法上过于原则，可操作性比较差、自然资源开发利用权的物权的内容不明确、民族自治地方出现“富饶的贫困”现象。

（一）立法过于原则化，可操作比较差

《民族区域自治法》、《矿产资源法》中关于自然资源自治权的规定过于原则化，多为指导性的确定权利的规定，可操作性比较差。《民族区域自治法》第27条，规定了民族自治地方的自治机关对草场和森林的所有权和使用权的确定权，草场和森林有国有和集体所有之分，而民族自治地方自治机关到底对哪一种或两种有权属的确定权，法律规定并不明确；另外针对自然资源的优先合理开发利用权的规定也存在同样的问题，具体哪些自然资源可以由民族自治地方优先开发利用也无明确规定。立法过于原则化，那么自然资源自治权的行使就比较困难。

（二）自然资源开发利用权的物权内容不明确

民族自治地方自然资源保护管理权、开发利用权的顺利行使势必要建立在自然资源权属明晰、内容明确的基础上。我国的自然资源在公有制的前提下，其所有权大部分都属于国家或集体，因此自然资源的所有权都是明确的，而开发利用权的物权属性存在争议，因而开发利用权的权利义务内容并不明确。在学术界，往往将自然资源笼统的统一设置为特许物权或准物权定位于他物权之列，这显然没有将竖立于同一使用权客体的有自物权属性的权利区分开来，这样就容易造成资源的浪费和利益的流失［4］。因此开发利用自然资源必须要明确自然资源开发利用权的物权属性，明确开发利用者的权利和义务，既有助于保障开发利用者的经济权益，又能明确开发利用者环保义务，不至于出现政府和公众买单的外部性。

（三）民族自治地方出现“富饶的贫困”现象

“富饶的贫困”这一世界性难题，也称“资源悖论”，即资源富饶之地往往是经济社会发展相对落后地区。民族自治地方的自治机关没有因为富饶的资源而获得相当的财政收入，财政压力大难于改善资源地居民的生活条件。资源地的居民没有因为资源的开发而提升生活质量反而可能成为“生态难民”，容易引发资源地居民“被剥夺感”的群体心理失衡，会导致资源地居民不理解、不合作，这种情况长时间得不到疏导，很容易引发资源地居民和资源开发企业的矛盾冲突，若被别有用心的分裂势力加以利用，则会影响社会的安定团结［5］。

1．民族自治地方的自治机关财政压力大

分税制体制虽把一些税费收益划分给地方，如除海洋石油外的100%资源税、80%的矿业权出让权益、60%或50%的资源补偿费，看似资源税费的大头划归给地方，但这些资源税费税负较低，因此这部分税费收入在地方财政收入中占比较少［6］。另外我国资源税的征收主要在于调节级差收入，并没有体现资源的价值。也就是说，民族自治地方的自治机关并没有因为所辖区域丰富的资源储量获取相当的利益，相反会因为资源开发过后遗留的环境污染和生态破坏问题而负担起额外的治理修复费用。虽然会有中央政府或上级政府的纵向财政转移支付，但仍会对民族自治地方的自治机关造成不小的财政压力。

2．民族自治地方资源地居民利益没有得到有效保障

《宪法》、《民族区域自治法》等所保障的权益的主体大多是“国家”、“民族区域自治机关”等［6］，对资源地居民利益保障的规定很少且仅仅是宣言性的规定。

四、解决措施

（一）细化自然资源自治权的规定

应尽快出台实施细则或者办法，明确民族自治地方可以对哪些森林和草场的所有权和使用权的权属进行确定、明确规定哪些自然资源可以由民族自治地方的自治机关优先开发利用，使民族自治地方自治机关的自然资源自治权落到实处。

（二）科学界定国有自然资源使用权的物权属性

面对自然资源形态和性质的差异，必须对自然资源使用权进行物权归类，这样也有助于各民族自治地方自然资源自治权的行使。针对自然资源开发利用权，应根据性质、功能以及客体的特点，将其分为典型用益物权、典型自物权及准用物权三种类型［4］，克服现行立法自然资源单一用益物权的局限性，保障资源的有效配置。在森林、草原等自然资源上设立用益物权，使用权人的合理使用并不会影响其一定期限后的返还，所有权和使用权分离，使用权人可以使用林地、森林、草场进行收益，但一定要求做好相关的森林、草原的保护，并做好抚育性质的更新。对消耗性利用的资源，如矿产资源的开采，可以设立自物权，并可以如《森林法》（2019）一样增设矿产权属一章，对矿产开采权人的权益进行保护并明确相应的义务，但是我国目前对矿产资源开采权的转让管控的较为严格。准物权宜于空气一类的难于进行排他性使用的资源。

（三）一定程度上顾及民族自治地方自治机关和资源地居民的利益

1．从价计征部分国有自然资源资源税

除开与国民经济命脉密切相关的自然资源，对一般的自然资源从量计征资源税为从价计征资源税，使资源税体现资源的价值，激发民族自治地方自治机关保护资源的积极性，减缓民族自治地方的财政压力。

2．保障民族自治地方资源地居民的利益

“资源悖论”原因很多，就我国来说，既有国有自然资源的所有权不属于民族自治地方的原因，也有大的国际环境中初级产品贸易条件的持续恶化［6］的原因，也有国有企业和民营大资本对民族自治地方的自然资源的“独占式”开发和“买断排挤式”开发［5］的原因，还有相关利益协调制度缺失的原因。国有自然资源所有权的问题事关我国的公有制为主体的经济体制，这方面原因估计短时间内改变不了，国际大的贸易环境也不是人为可以轻易改变的，这就需要从民族自治地方资源开发利用模式和利益协调制度的建立两个方面考虑解决。资源开发利用模式可以借鉴呷村银多矿参与式开发模式，以资源地居民的资源要素折价入股，使资源地居民持有股份分享长期利益；村民委员会代表进入资源开发企业董事会参与决策，资源开发企业吸纳资源地人员解决就业等。利益协调制度可以考虑进行生态补偿立法，探索建立生态补偿制度，使受益主体对资源输出地进行补偿。