论社会治理背景下基层信访困境的破解之道

宗 程

惠州市公安局惠阳区分局，广东 惠州 516000

基层社会治理的目标是“小事不出村，大事不出门，矛盾不上交”，将矛盾化解在基层已成为社会综合治理的关键。虽然基层政府化解社会矛盾的方式多种多样，但信访仍是目前化解基层社会矛盾的重要方式。基层工作人员面对国内外新冠肺炎疫情的复杂形势，工作存在一定的滞后性，导致近期基层信访量居高不下，给相关部门带来了很大的社会压力。当前基层信访内容主要涉及租金、工资、物业等方面。为化解社会治理背景下基层信访的现实困境，一方面，要坚持司法最终裁决的原则，引导群众根据案件的性质和具体情况选择相应的纠纷解决方式，而非盲目地选择信访来解决问题；另一方面，政府还应当与其他解纷机构互相配合，各司其职，妥善解决各种纠纷。

一、问题的提出——社会治理格局下基层信访难以有效发挥作用

一方面，基层信访数量大且诉求多样，信访不信法的趋势削弱了法律的权威，不利于依法治国目标的实现。基层政府部门是矛盾纠纷化解的前沿阵地，其中信访部门更是矛盾化解的排头兵，大量群众选择去信访部门反映诉求，以东部沿海某区为例，2018年信访局共受理约700批上访人群，约5000人；2019年信访局共受理约500批上访人群，约3000人。有地方将信访考核作为政府工作考核的重要组成部分，使得信访部门必须提高纠纷处理效率，提高结案率，而高结案率客观上又会助长基础群众信访不信法的趋势。

另一方面，信访能否作为一种纠纷解决机制本身就存在争议，①它处理的事项过于笼统模糊，不仅加重了基层信访部门的工作负担，也不利于引导群众寻求最适合的纠纷解决机制。当前信访事项不仅包括对行政机关的批评建议、检举揭发违法失职行为、控告侵害自己合法权益的行为，还包含行政服务事项、行政合同事项、邻里纠纷事项、合同履行事项、物业管理纠纷等公法领域和私法领域的各类纠纷，指望基层信访部门处理好这些本应通过法律救济途径解决的纠纷，既不现实，也不合理。

在社会治理格局下，基层信访部门没有找准自身的定位，对于各种信访事项不应当“一把抓”全部收进来，而应建立繁简分流的分类机制，对于通过信访手段能够有效处理的纠纷抓紧处理，对于借助信访途径无法妥善解决的纠纷，应当告知申请人向具体处理这些事项的部门申请，同时还要坚持司法最终解决的原则。倘若通过非诉途径无法解决纠纷，还可以向有管辖权的人民法院提起相关诉讼。简言之，基层信访部门除了在自身职权范围内解决纠纷外，还应当担当引导者的角色，为困难群众提供及时有效的科学指引。

二、当前基层信访工作中存在的主要问题和困难分析

（一）基层信访工作的内容和范围模糊不清

基层信访部门在处理群众的信访诉求时，经常面临责任主体不明确需要上级部门指派处理的情形。对此，群众往往不是转而寻求复议、诉讼等正式法律救济途径进行解决，反而会滋生闹一闹纠纷就能得到快速处理的想法，而基层信访部门为了快速化解社会矛盾、维护社会秩序的和谐稳定，通常会采取“和稀泥”的做法，这在客观上会助长群众信访不信法的思想。因此，有必要进一步厘清基层信访工作的内容和范围，对于不属于法定权限范围的事项，应当引导群众寻求其他法律救济途径进行处理。

（二）基层信访工作的考核标准急需细化

在基层信访考核的巨大压力下，面对群众“大闹大解决，小闹小解决”的错误做法，部分基层政府害怕被一票否决或被追责，产生息事宁人的错误思想，对待当事人一些在重大安保节点不合理的上访行为，并无有效处置办法，进而采取满足当事人不合理诉求的方式来达到目的。不能简单地将快速处理上访事项作为评价基层信访工作的唯一标准，而应当综合考虑每个具体案件的情况来判断，不能因为个别案件的处理结果不甚满意就否定基层信访部门的全部努力。

（三）信访与其他法律救济渠道的关系有待厘清

矛盾化解工作一要底数清，各基层政府部门主动坚持发挥“枫桥经验”，主动作为，以社区村居为纽带，摸清基层毛细血管，及时发现存在的不稳定问题及潜在矛盾纠纷。一方面，要通过各种法律途径和手段查明纠纷的事实情况，做到心中有数；另一方面，纠纷的解决要尽可能及时有效，真正做到案结事了，对于无法处理的问题不仅要积极上报职能部门及分管领导，确保畅通部门沟通，积极联动，提高矛盾纠纷化解效率，将矛盾化解在萌芽状态，还应当畅通信访与其他法律救济渠道之间的关系，真正提高解纷效力，为人民群众谋福利。

三、优化基层信访工作的具体路径和方式分析

（一）明确基层信访工作的内容和范围

我国法律并未对信访给予明确的定性，现有矛盾纠纷化解机制主要是复议、诉讼、调解、仲裁等方式。信访条例排除了信访对复议、诉讼、仲裁的共同管辖，因此可以认定为信访为法定管辖范围之外的其他事项。在此意义上来讲，信访具有补充性，也就是这个补充性，涵盖了形形色色的事项，导致信访事项扩大化。加之信访亲和性，无须支付过多成本，具有其他纠纷化解方式不可比拟的优势。赋予信访及事项明确法律定位，可以清楚厘清界限，更可以发挥其他纠纷化解机制的作用，避免权重不一，同时还可以根据定位情况，对其他矛盾化解机制进行必要调整，确保共同发挥应有职能。

（二）完善基层信访工作考核标准

设置考核的目的是让信访这项具有悠久传统的制度发挥应有的制度优势，确保各级政府能积极主动回应群众诉求，化解矛盾纠纷。但以结果为导向的考核方式，催生出部分政府为了达到结果，刻意实施某些行为，而这些行为又缺乏依据；对越级信访的加重考核，迫使基层单位为了完成零越级上访工作目标，职能部门把主要精力放在压制当事人的越级信访上，无法集中精力依法依规合理处理当事人诉讼，从而造成信访工作陷入被动。

（三）厘清信访与其他法律救济途径之间的关系

根据我国现行法律的相关规定，信访只是化解社会矛盾和冲突的一种途径，除此之外，还有包括复议、诉讼、申诉在内的多种法律救济渠道，但实践中部分群众却将信访看作解决纠纷的独一无二的选择，甚至有人对行政机关作出的行政行为、人民法院作出的部分生效判决等事项仍要求通过信访途径来解决。虽然《信访条例》对该类事项作出了相应限制，但是在基层信访工作中，这类情况还大量存在，在一定程度上削弱了法律的权威。当务之急是厘清信访与其他法律救济渠道之间的关系，对于不属于信访处理的事项应当及时移交给有关部门处理，充分尊重司法部门作出的裁决，以维护司法权威。

注释：

①林莉红．论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考［J］．学习与探索，2006（1）：90-94．