关于破坏环境资源犯罪专项立案监督工作调研分析

赵光东

河南省兰考县人民检察院，河南 开封 475300

五年来，笔者所在基层人民检察院共办理破坏环境资源立案监督案件10件12人。近期，笔者对破坏环境资源立案监督工作进行了专题调研，发现此项工作呈现如下特点应引起重视。

一、工作开展中存在的不足

一是“两法衔接”平台作用发挥不充分。一方面，“两法衔接”平台虽然已经完成建设，但没有与上级院联网，导致无法整合监督资源，信息集聚效应难以发挥。另一方面，部分行政机关“两法衔接”信息录入不及时、不全面。实践中多存在信息录入量明显低于实际情况、录入时间明显滞后、内部掌握的行政执法依据不录入、“内外两张皮”等现象，给检察机关详细了解案件线索、依法开展法律监督带来了一定困难。

二是证据获取有难度。执法机构部分工作人员刑事证据意识缺乏，收集、固定证据经验不足，方法不当，造成一些关键证据在行政执法环节未能被及时有效采集，案件移送公安机关后因时过境迁不能补正，导致证据缺失，无法追诉。同时，认定破坏环境类犯罪案件往往需要对危害后果、情节等进行专业采样和鉴定，但当前破坏环境资源犯罪的鉴定尚不属于法律规定的司法鉴定范畴，此类鉴定机构多是在政府主导下成立的临时机构，没有严格意义上的司法鉴定资格，且存在鉴定费用高、鉴定周期长等问题。

三是案件认定有分歧。行政执法机关和司法机关之间，由于工作性质不同，对破坏环境资源违法犯罪活动的审查侧重点也不完全相同，行政处罚更侧重于客观要件，主要审查违法行为、情节和数额等，而司法机关在刑事立案时更侧重于查明犯罪嫌疑人的主观方面，二者的差异造成行政执法机关和司法机关在案件认定上往往存在分歧，导致部分刑事案件不能顺利移交司法机关处理。

四是政策与法律界限不好界定。很多破坏环境资源的案件尤其是涉及土地违法的案件往往都是违法行为在先，完善手续在后，还有的是以租代征，擅自改变土地用途，且在此类案件中往往还牵涉到行政机关自身监管不力、失职渎职等违法问题。对此类案件能否按犯罪处理，既涉及政策和法律的界限问题，也易于受到行政机关自我保护的影响，导致此类案件难以准确地定性，不能移交公安机关立案。

二、办案中存在的困难

（一）检察监督刚性不足。近年来，“两法衔接”工作得到行政执法机关和刑事司法机关的重视，也取得了很好的工作实效，但主要以专项活动阶段性地推动工作，并且以地方推动为主，制定的文件过于原则，检察机关的地位和作用有限，有时需借助当地人大、政府的力量开展工作，对行政执法机关的监督效力有待加强，未形成常态化监督模式。

（二）相关法律不规范。一是执法依据不健全，司法解释不配套。如非法采矿罪如何认定“情节严重”和“情节特别严重”无统一标准。2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》对非法采矿罪立案标准规定了“情节严重”和“情节特别严重”两个档次，但两高均未出台相应的司法解释。在司法实践中，只能参照2003年的《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定标准定罪量刑。二是环保监督部门职能交叉，存在“真空”地带。环境资源保护涉及环保、国土、林业、水务、安监等部门，各部门监管职能交叉重叠，存在执法“真空”地带，不利于查处和追究破坏环境资源的犯罪行为。

（三）监督程序不规范。一是检察监督机制不健全。目前“两法衔接”及破坏环境资源犯罪专项立案监督工作主要由侦查监督部门办理，作为检察机关内设机构，承担着审查逮捕、监督侦查活动等重要职能，其在专项立案监督工作中的程序要求、制约和保障机制等没有统一规定，检察监督随意性大，影响了检察监督的力度。二是移送案件程序不够规范。行政执法机关和刑事司法机关在移送涉嫌犯罪案件方面缺乏明确的程序规范，客观上影响了检察监督权的行使。目前监督工作的开展主要依靠行政法规、高检院有关规定、部门间的联合会签文件，约束力较低。在专项监督活动中发现，行政执法机关对涉嫌犯罪的案件移送不及时、移送程序不规范，公安机关存在对移送案件未及时处理现象比较普遍，行政执法机关向公安机关移送案件时，也未向检察机关抄送备案，检察机关对立案、案件办理等情况无法及时获得有效信息。

（四）部分群众缺乏法律意识、环保意识。部分群众法律意识淡薄，保护环境意识不强，不知道林业、土地、矿产等环境资源属国家或集体所有，认为自己种的树可以随意砍伐买卖，自己占有的土地可以随便变更用途，土地之下的矿产可以任意开采，对无证砍伐、滥伐盗伐林木、破坏耕地、非法采矿等行为的危害性认识不够。一些群众面对滥砍滥伐、破坏耕地、非法采矿等行为，也不向相关部门举报、反映。办理的6件8人滥伐林木案全部是未在林业部门办理采伐证，无证采伐树木。另外，部分群众贪图小利，触犯刑法，最终受到制裁。

（五）监督移送的涉嫌犯罪案件诉讼进度相对缓慢，调查不够深入。由于行政执法机关与公安机关在案件定性上有分歧、对证据标准掌握不统一等，加之受案外因素的影响，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件时，公安机关对某些案件不予受理移送；或者接收案卷，但不出具相应的移送手续，案件久拖不决，做出不予立案的决定也没有相应的法律文书；一些案件虽然已经移送，但是没有得到及时查处，使犯罪分子没有及时受到应有的惩处。从查阅的部分行政执法案卷情况来看，普遍存在着在执法过程中所取证据单薄的情况，包括对违法事实未作全面深入的调查，部分卷宗仅有相对人询问材料，没有其他证据支持，证据之间缺乏关联性，不能相互印证。此外，执法现场缺乏录音、录像等音像资料，不能够充分固定证据，一旦现场遭到破坏，就会失去进一步取证的条件，影响公安机关对移送涉嫌犯罪案件的侦查。

三、加强和改进专项监督工作的对策建议

（一）明确检察机关的监督权和监督程序。进一步明确地规定检察机关的监督权和监督程序，强化检察机关对行政执法机关的监督；细化涉嫌犯罪案件的移送程序，明确各行政执法机关的责任和义务，对行政执法机关移送案件的具体时间、标准、程序以及对行政执法机关不移送案件承担的责任等作出具体规定，使检察机关的监督和行政执法机关移送案件更具可操作性。

（二）建全协作配合机制。加强检察机关内部协作配合，在监督立案破坏环境资源刑事犯罪案件的同时，深挖环境监管渎职犯罪，形成工作合力。加强检察机关与环保、国土资源等行政执法机关的协作配合，建立环境资源领域“两法衔接”的工作机制。完善联席工作会议、执法办案信息通报等制度，搭建信息共享平台，及时了解和掌握破坏环境资源的案件情况，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪线索，从畅通移交渠道入手督促案件移送。建立联合调研工作机制，准确地把握环境资源领域违法犯罪的新情况、新特点，共同研究和破解办案中存在的取证难、鉴定难、法律适用难等问题，将联合执法检查与专项监督活动常态化、长效化。

（三）加强跟踪监督，提高办理成效。检察机关要根据排查的具体情况，分别做出督促移交案件、监督立案、指导完善证据决定。对可能涉嫌犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，应当及时介入，对是否有涉嫌渎职犯罪行为进行调查。对已经移送的案件，要加强与公安机关的联系，适时介入侦查活动，及时熟悉案情，配合公安机关补充完善证据，提高审查批捕、审查起诉、出庭公诉的质量和效率。

（四）广泛向社会各界进行宣传。持续加大破坏环境资源犯罪专项立案监督工作的宣传力度，取得社会各界、群众的支持和响应，从而发现案件线索。结合司法办案，广泛地开展多形式、多层次的环境资源法治宣传教育活动，及时公布破坏环境资源犯罪典型案例，增强群众环境资源保护意识，预防和减少破坏环境资源违法犯罪的发生。