论环境公益诉讼的权利基础

吴秀玲

北京广播电视大学大兴分校，北京 102600

众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益。环境公益诉讼是为了保护环境公共利益、遏制侵害环境公益行为的重要的法律手段。作为一种环境司法手段，它对环境行政执法起到了支持和补充的作用，可以有效地制止环境侵害行为。

一、环境公益诉讼的特征

虽然各国对于环境公益诉讼制度的规定有所不同，但比较各国实行的环境公益诉讼，可以看出，环境公益诉讼与传统诉讼相比，具有以下特征：

（一）原告外延的扩张性

环境公益诉讼区别于“无利益则无诉求”的传统诉讼，其原告范围并不仅仅限于直接利害关系人，而是扩张到任何公民、法人、公众团体以及国家机关。原告提起公益诉讼并不在于自己的环境利益受到侵害，而是为了防止个人、组织或行政机关的违法行为侵害社会公共环境利益。虽然从间接或长久的角度考虑，侵害公共环境权益亦可对每个个体的权益产生侵害或侵害的可能性，也即其诉讼的结果存在着间接维护或有利于个体利益的效能，但其提起诉讼的目的与直接为保护个体本身利益的私益诉讼仍不相同。目前，原告资格的扩张已是各国环境公益诉讼的发展的必然趋势。

（二）裁判结果的广泛适用性

在传统诉讼中，诉讼仅是为了解决诉讼双方之间的诉讼争议，裁判的效力仅约束诉讼当事人。环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益，具有公共性，其涉及的利益范围比较广。因此，环境公益诉讼的裁判结果不仅限于诉讼的当事人，对诉讼外的一定范围领域内的个人、法人、其他组织和行政机关都具有同等效力。当某一环境公益诉讼案件审结后，如果再有其他的具有原告资格的当事人提出诉讼请求时，受理法院可以直接引用已经生效的判决。这种裁判结果的扩张性也可以防止其他人基于同一缘由再次提起诉讼，预防司法资源的浪费。

二、环境公益诉讼的权利基础

一项没有理论支撑的制度是人治社会的产物，势必经不起实践的考验而走向消亡，法律发展的整个过程已清晰的证明了这一点。在环境公益诉讼制度的建立健全过程中，环境权利在环境公益诉讼中起着根基的作用。也就是说，环境权利是环境公益诉讼的权利基础。环境权利是环境公共利益不受侵害的权利，可以用来预防和救济“对环境本身的损害”。环境权利包括实体意义上的环境权和程序意义上的诉权

（一）环境权

环境权是环境公益诉讼最为核心的权利基础。笔者认为，广义的环境权是一种附带义务的权利，它既包括了环境权主体所享有的权利，也包括了对环境客体所负有的义务。在本文中的环境权是指这种广义的环境权。环境权的性质决定环境公益诉讼的性质环境权作为一种公益权，它所保护的是公共利益。因为环境权主体无论是行使环境权或是放弃环境权，其直接的结果都不会引起其自身利益的增减，受到影响的是社会公共的环境利益。环境权的这种公益性决定了环境公益诉讼的性质。环境权作为一项基本人权，不仅为大多数学者所认同也已为一系列国内和国际法文件所肯定。环境权是为了保护当代人以及后代人赖以生存的环境不被破坏，具有社会公益性。基于环境权设立的环境公益诉讼，正是为了防止任何个人、组织或国家机关的违法行为对社会公共环境的侵害，保护当代人乃至后代人能够在良好的环境中生存发展。环境公益诉讼为环境权的保护提供了更为明确的救济途径，具有公益性。

（二）诉权

诉权，不同于诉讼权利，它重在强调启动或参加司法程序的权利，而不是当事人在诉讼进行过程中享有的各项程序性权利。随着诉权理论的发展，诉权的基础正在从以实体法上的权利为前提向以“诉的利益”为基础的方向发展。在环境诉讼中，诉权与环境权得以很好的结合，形成了环境诉权。环境诉权是当事人用以发动和推进环境诉讼程序的力量。环境诉讼的当事人行使环境诉权，即向人民法院提起环境诉讼，来维护自身的合法权益。这里的合法权益，不仅包括自己所享有的环境私益，也包括与自己有关的环境公益。环境诉权及其内容只有通过运行才能得以实现，而环境诉权的运行就是投入具体的诉讼程序。因此，为维护环境公共利益，建立专门的环境公益诉讼制度是势在必行的。

三、我国环境公益诉讼权利的现状

目前我国还没有建立系统完善的环境公益诉讼制度，不但对环境权并没有作出具体明确的规定，对于环境诉权的立法更是处于空白状态。

（一）环境权立法的现状

随着人们对环境的日益关注，环境权已经不仅仅存在于学者们的讨论会中，而渐渐成为法律权利之一。在我国，虽然环境权在学界引起了激烈的讨论，但在目前立法中仍没有明确具体的规定，而是散见于其他法律法规中。环境权的宪法化、具体化、公民化已经成为环境权发展的必然趋势。关于环境权的宪法化趋势，一些国家如俄罗斯、菲律宾等已经直接在宪法中规定了公民环境权，但很明显我国宪法在这方面有所欠缺。而对于环境权的具体化、公民化的发展趋势，我国立法已经有了很大的改善：我国《国家人权行动计划（2009-2010年）》已明确将公众环境权益作为基本人权纳入其中。虽然只是对于环境权的一方面予以明确具体的规定，但这也体现出了我国在环境权立法上所作出的努力。

（二）环境诉权立法的现状

环境诉权是环境权人启动诉讼程序的权利基础。在现行法律中，可以从环境法中看到环境诉权的影子。《环境保护法》、《大气污染防治法》等规定了当事人经环境保护行政主管部门调解不成的，可以向人民法院起诉，也可以直接向人民法院起诉；这些法律中的“当事人”是指直接受到损失的单位或者个人。这就使得实践中公民提起的环境诉讼案件多被法院以原告不适格为由拒之门外。目前，环境公益诉讼制度在我国现行法律体系中还没有建立起来，一直以来的环境诉讼都是通过民事诉讼的方式进行的。有时，虽然发生了环境污染和生态破坏，但是，由于该环境的所有权归属于国家，或者想要提起诉讼的人与案件没有利害关系或没有具体的人身和财产损害，这就导致了原告不享有环境诉权，环境诉讼也因此不能启动，也就是说不能通过司法途径来维护环境公共利益。

四、环境公益诉讼的完善建议

由于环境污染范围广，持续时间长，环境损害不可逆转，如果完全按照民事诉讼法对原告资格的规定，将很难对环境污染进行预防，很多环境问题因为原告的缺失或不适格而无法通过司法程序得以解决，不具有彻底性，所以，应该放宽对原告资格的限制，充分体现环境公益诉讼的预防性。

（一）将环境权具体化

将环境权具体化，不仅仅是将“环境权”写入宪法中，还要针对不同的环境权主体，规定不同的环境权的具体内容。可以从公民环境权、单位环境权、国家环境权三个角度进行环境权立法。对于公民环境权，可以规定“公民享有良好的生活环境和适宜健康的权利”、对损害环境公益的行为有权向环境管理机关进行检举揭发”、对环境管理机关的行政行为享有监督权”等；由于环境污染和环境破坏主要是由企事业单位造成，所以，单位环境权应该表现为附带义务的环境权，如“法人或其他组织在获得行政许可的情况下可以依法排放废弃物”等；国家环境权则表现在立法、行政、司法三个方面的权利，也是一种附带义务的权利，立法机关可以根据需要及时进行环境立法，让环境管理机关有法可依，享有环境管理和环境处理的权利，司法机关有权针对破坏环境公益的行为进行起诉或审判。

（二）扩大诉权主体的范围

1.增加检察机关的原告资格。当环境的所有权归属于国家、原告放弃行使诉权或者原告只就个人私益而并未就环境公共利益提起诉讼时，检察机关可以作为环境公益诉讼的原告启动诉讼程序。根据诉讼信托理论，国家因其抽象性不能独自行使诉讼权利，而需要具体的国家机关代其行驶。在我国，作为国家的检察监督机关，检察机关代国家行使公诉权。鉴于环境公益诉讼的公益性，检察机关同样可以作为环境公益诉讼的原告主体。首先，对于所有权归属于国家和集体的环境资源，主要是自然资源，不仅具有经济价值，更具有生态价值，所以，检察机关代为提起环境公益诉讼正是对原告缺失的一种程序上的补救；其次，当本身具有环境权的主体不积极行使诉权或者行使诉权能力不足的情况下，由检察机关作为诉讼程序中的原告，提起针对环境致害者、胜诉结果直接惠及整个公共环境区域环境权主体的诉讼，从而实现对环境公益的保护和救济。当然，诉讼中的实体权利义务依然属于直接利害关系人。

2.放宽对公民、团体组织原告资格的限制。环境危机，作为严重的社会问题，不仅要求国家接入环境保护之中，同时每个公民、法人和其他组织也同样有义务参与环境保护。从环境诉讼的司法实践来看，启动环境诉讼的主体多为有直接利害关系的公民。在我国，一直奉行着直接利害关系原则，但是，这种原则并不应该使用在环境公益诉讼中。扩大对公民、团体组织的资格限制，不仅可以避免因当事人法律意识淡薄或法律知识不足而不行驶其诉权，也可以避免多数公民基于同一诉的标的提起诉讼，造成司法资源的浪费。

（三）受理案件范围的拓宽

鉴于环境公益诉讼的预防性，其受案范围不应当仅仅局限于已经发生环境损害事实的案件，也应当包括对环境已经造成威胁的违法行为以及环境管理机关的不行为或非法行为。环境问题出现后，往往会造成很严重的损失，而且环境的自我修复能力有限，一旦环境遭到破坏，就需要投入大量的物力财力和人力进行整治，成本极大。所以，对环境公益案件受理范围的扩宽，不仅可以使环境权人及时得到权利救济，更主要的是可以预防环境危害的发生，将环境问题扼杀在摇篮里。

（四）完善环境公益诉讼的其他保障

1.改革诉讼费用承担制度。应针对不同的主体采取不同的费用承担方式。当检察机关提起环境公益诉讼时，其诉讼费用由国家财政支出。当公民或社会团体提起环境公益诉讼时，必要的费用可以由环保基金会代为支付。当然，这种支付是一种事后的补偿，也需要一定的申请和审核机制来予以完善。

2.完善法律援助制度。因为法律援助工作正处于起步发展过程，导致申请法律援助受限。在环境公益诉讼中，往往涉案人群众多，对于法律专业人士的需求更加广泛。所以要完善法律援助制度，扩大法律援助的范围，放宽申请法律援助的条件，使更多的人能够享受平等的司法保障。

综上所述，环境公益诉讼本身就是为了社会公共的利益而发起的诉讼，其目的是为了保护环境公共利益。环境公益诉讼，可以使更多的人能够加入到保护环境中，利用司法手段，对环境危害进行预防，并及时有效地得到救济。这种专门的环境保护司法途径，已经被很多国家所采用，且成为一种广泛的全球性的发展趋势。建立环境公益诉讼制度，不仅是可持续发展的要求，更是实现依法治国的有效手段。这是基于此，建立健全环境公益诉讼具有其重要意义。希望针对环境公益诉讼的规定能够尽早出台，使环境权能够更好的得到维护，使环境公共利益能够得到更好的保护。